公務員救濟制度之沿革

公務員救濟制度之沿革

一、前言：
公務員權利受侵害時是否可救濟以及如何救濟一直是學術研究上的熱門爭點，也是實務上常常需要面對的問題，從傳統的「特別權力關係」理論，否認公務員作為救濟的主體，到司法院釋字第243號之「基礎關係與經營關係」理論，以二分法區分是否可以救濟，再到司法院釋字第298號之「重要性理論」，以足以改變公務員身分或對於公務員有重大影響者為限，始得救濟，直到最近司法院釋字第785號解釋全面擺脫特別權力關係之框架，肯認公務員亦適用"有權利即有救濟"原則，於該號解釋作成後，實務上也跟隨該號解釋意旨變更見解，例如，保訓會公布公保字第1091060302號函釋、高等行政法院109年法律座談會，就將考績乙等之性質從原本的非行政處分轉為行政處分，不再以是否對公務員影響重大為處分的認定標準，這亦涉及到應如何提起行政救濟之問題，非常值得注意。是以，本文欲先講解公務員救濟制度之沿革及相關實務見解之變遷，再進一步解析108年地特法制行政法第二題，舊題新解，以助考生在閱讀完相關見解後，得以在實例題中靈活運用。
二、本文：
（一）公務員救濟制度之沿革：
1.「特別權力關係」理論：我國早期受到「特別權力關係」理論的影響，認為某些特定的情況下，人民不得主張其公法上之權利，因某些人民與國家間有特別權力關係，國家對該等人民有特別高權控管的需求，以達成特定行政或政策性目的，而這些情況通常都是基於法律的特別規定，使人民有特別的服從義務，而公務員與國家的關係，是被認定為有特別權力關係的其中一個例子，因為公務員之於國家有服從性與隸屬性，因此被認為屬於公權力的內部關係，與整個公權力是一體的，自然不同於一般在公權力外部的人民。故在「特別權力關係」理論的操作下，公務員的權利被侵害或剝奪時，事前並無法律保留原則之適用，事後亦不得尋求司法救濟。
2.「基礎關係與經營關係」理論：上述「特別權力關係」理論固然有助於高度集權統治的實行，有助於提升行政效率、達成行政目的，但如此對於人權的侵害甚鉅，有違憲法對法治國與基本人權保障之精神，學界批評聲浪亦不少，故隨後德國學者CarlHermannUle提出較為折衷的「基礎關係與經營關係」理論，將「特別權力關係」分為基礎關係和經營關係，所謂基礎關係是指涉及身分得喪變更之情形，例如公務員被免職。至於經營關係則是指：未涉及身分變動之其他措施，例如：公務員之考績或服務差勤等事項。依據此理論，涉及基礎關係之事項應與一般法律關係一樣，此時公務員亦與一般外部人民無異，得適用一般法律原理原則，也得受救濟保障；而若是經營關係之事項則仍維持特別權力關係理論，無事前法律保留原則適用，亦無事後救濟保障，司法院釋字第243號即是受此理論影響。
3.「重要性」理論：而司法院釋字第298號解釋進一步改採｢重要性」理論，認為關於足以改變公務員身分或對於公務員有重大影響之處分，公務員即得救濟，也就是說只要是對公務員的基本權有重大影響時即得救濟，而不僅限於身分的得喪變更而已，而此見解在實務上亦維持了許久，嗣後陸陸續續亦有幾號解釋採用此理論，例如釋字第323號解釋認為對不合格或降低官等之措施對於公務員屬於重大影響，公務員自得救濟。
4.「有權利即有救濟」理論：近來，司法院釋字第785號解釋作成後終於全面擺脫「特別權力關係」的束縛，肯認公務員亦適用「有權利即有救濟」理論，該號解釋認為人民因其公務人員身分，與其服務機關或人事主管機關發生公法上爭議，而認其權利遭受違法侵害，或有主張權利之必要，自得按相關措施與爭議之性質，依法提起相應之行政訴訟。即人民不因其公務人員身分而異其公法上爭議之訴訟救濟途徑之保障，肯認公務員亦與一般外部人民相同，事前有法律保留原則的適用，事後亦得本於有權利即有救濟的法理，尋求司法救濟。
5.目前實務見解：自司法院釋字第736號解釋作成後，高等行政法院109年法律座談會第7號提案對於「公務人員經評定年終考績列乙等，該公務人員得否提起行政訴訟求為救濟？」之問題，即採取肯定說的結論，其理由為：依司法院釋字第736號解釋理由書意旨，已肯認公立高中以下學校對所屬教師年終成績考核考列，得依法向行政法院提起撤銷訴訟，公務員與公立學校教師所受保障範圍應無軒輊，基於平等原則，自應允許公務員就年終考績乙等提起行政訴訟。而釋字第785號解釋作成後，公務人員保障暨培訓委員會（簡稱保訓會）更是依該號解釋意旨公布公保字第1091060302號函釋[1]，調整公務人員保障法所定復審及申訴、再申訴救濟範圍，將實務原本依是否有重大影響來判斷處分與否的標準揚棄，改採與行政程序法第92條一樣的判斷標準，即係指行政機關就公法上具體事件所為之決定，或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。
（二）經典試題改編與解析：
（1）例題：改編自108年地特三等-法制-行政法第二題
甲為公務員，蓄有長髮，其服務機關乙（下稱乙機關）依自訂之內部儀容規定，要求甲剪去長髮。甲置之不理，乙機關遂依公務人員考績法規定，予以申誡。請依公務人員保障法規定，附具理由，回答下列問題：
1.甲不服申誡，應如何救濟？得否提起行政訴訟？
2.若乙機關非予以申誡而是給予口頭或書面警告時，甲應如何救濟？得否提起行政訴訟？
（2）爭點：申誡、口頭或書面警告是否為行政處分？
（3）答題方向及解析：
1.欲回答本題，須先知道公務人員之救濟管道分為兩種，一種是向保訓會提起申訴、再申訴，另一種則是提起復審、行政訴訟，而選擇救濟管道的前提須先定性題目中的行政行為，因為若該行為屬於行政處分，始得提起復審進一步提行政訴訟；而若屬於非行政處分的管理措施或有關工作條件之處置，則應提起申訴、再申訴，因此本題問應如何救濟，就是在考要走哪一條救濟途徑才是對的，而爭點就在於申誡、口頭或書面警告是否為行政處分？
2.依據以往的實務見解，申誡、口頭或書面警告皆被認為對公務員的影響不重大，所以非行政處分，僅是管理措施，因此，甲只能提起申訴、再申訴，且若對於再申訴的結果不服時，不得提起行政訴訟。
3.惟若依上開函釋之意旨，目前保訓會已將申誡改列為行政處分，故第一小題的新解法應將申誡定性為行政處分，甲得提起復審，若對復審結果不服時，得提撤銷訴訟。至於第二小題的口頭或書面警告，保訓會認為若是由法律或法律授權依據作成者，則改列行政處分；其餘則維持管理措施之認定，故本小題應假設此口頭或書面警告是否有法律或授權命令為依據，若是則為行政處分，甲得提起復審、撤銷訴訟，若否，則甲應提申訴、再申訴，惟依釋字第785號解釋意旨，甲不服再申訴之決定時，可進一步依該措施之性質，依法提起相應之行政訴訟。
三、給考生的叮嚀：
108年地特三等法制行政法第二題關於申誡、丙等可否提行政訴訟，這一直是行政法很愛考的題目，光法制這類科106-108年就這相關題型就連續出3年了，在釋字第785號解釋作成後，高等行政法院法律座談會與保訓會的見解也隨著釋字意旨有所調整，各位考生記得一定要去看註腳1函釋的詳細內容，尤其關於性質有改列的行為必須特別注意，很可能會再考出來。
[1]函釋詳細內容請參：http://www.skyman.url.tw/document3/1091060302.pdf（務必自行下載閱讀，重要﹗）
 

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