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司法趨勢

臺北高等行政法院108年訴字第99號行政判決，原因事實是緯來電視台向NCC請求換發執照，NCC以緯來股東有國發基金投資的法人股東為由，以附附款許可換照，緯來對該附款不服提起行政爭訟。該判決的爭點在於如何區分負擔與保留廢止權這兩種附款，以及對之提起行政爭訟時應如何選擇訴訟類型。附款的性質及對之爭訟的訴訟種類屬於一大考點，本文想藉由此判決複習此考點。
一、臺北高等行政法院108年訴字第99號行政判決摘要：
（一）事實簡述
原告經營之「緯來綜合台」、「緯來日本台」、「緯來體育台」等頻道，於民國（下同）106年1月24日依衛星廣播電視法（下稱衛廣法）第18條[1] 第1項規定向被告申請換發衛星廣播電視事業執照，原執照至106年8月2日屆期，經審查原告有上層法人股東中國合成橡膠股份有限公司（下稱中橡公司），受行政院國家發展基金管理會即政府機構投資之違反黨政軍禁止投資之情事，而違反衛廣法第5條第1項[2] 規定（下稱黨政軍投資條款），經被告國家通訊傳播委員會予以原處分附附款許可換照，附款為：「貴公司應自核准換照之日起3年內改正違反黨政軍條款情事；本會依行政程序法第93條[3] 第2項第4款規定，保留本行政處分之廢止權，如未於期限內改正完成，本會得依同法第123條[4] 第2款規定，廢止許可並註銷執照。」原告不服許可處分所為之附款提起訴願，經行政院訴願決定撤銷原處分並命原處分機關於2個月內另為適法之處分。
被告重行審查系爭申請，仍考量原告於被告重為處分時有系爭違反黨政軍投資情事，為促使原告改正上開違反黨政軍禁止投資之情事，於嗣後許可換發衛星廣播電視事業執照同時，仍附加附款訂定合理期限要求原告改正，並溯及自頻道原執照期間屆至後次日，即106年8月3日起生效。其附款為：「貴公司應自許可換照之日起3年內改正違反黨政軍條款情事，如未於期限內改正完成，本會得依行政程序法第123條第2款規定，廢止許可並註銷執照。」原告不服該附款，再次提起訴願，經行政院第2次訴願決定命撤銷處分，由原處分機關於2個月內另為適法之處分。
惟經被告再查原告仍有系爭違反黨政軍投資情事而違反黨政軍投資條款之情事，經被告再次做成處分（下稱系爭處分）並保留廢止權附款「貴公司應自許可換照之日起3年內改正違反衛星廣播電視法第5條第1項規定情事；本會依行政程序法第93條第2項第4款規定，保留本行政處分之廢止權，貴公司如未於期限內改正完成，本會得依同法第123條第2款規定，廢止許可並註銷執照。」原告不服該處分，提起行政訴訟。（衛廣法於107年6月13日增訂第66條之1[5] 規定對依該法所為之行政處分不服者，直接適用行政訴訟程序，毋需提起訴願。）
（二）原告主張
且原處分所持理由，亦顯然違背訴願決定所闡明之法律適用意見，被告違反訴願法第96條[6] 規定。衛廣法第5條第1項係課予黨政軍不得直接、間接投資之不作為義務，不作為義務之對象並非原告。且現行衛廣法亦無任何應改正之具體內容規定，更難認原告得以一己之力獨立排除或防免黨政軍直接或間接投資之有效措施，況原告對於黨政軍之輾轉投資並無預見可能性。衛廣法第18條第1項有關衛星廣播電視事業應填具申請書及換照之營運計畫向被告申請換照之規定，考其立法規範意旨，與系爭違反黨政軍投資情事間，實屬二事。系爭處分違反比例原則、不當連結進禁止原則。原告並聲明1、先位聲明：（1）原處分關於系爭附款部分均撤銷（2）訴訟費用由被告負擔；2、備位聲明：（1）原處分均撤銷（2）被告應依原告106年1月24日之申請作成無附款之許可換照之行政處分（3）訴訟費用由被告負擔。
（三）被告抗辯
為排除系爭違反黨政軍投資情事原告尚非不得聲請定暫時狀態處分（下稱定暫時狀態處分），並提起確認股東關係不存在之訴（下稱確認股東關係不存在之訴）。被告依法自有命其限期改正之必要。系爭附款係為促使原告於一定時間內改正系爭違反黨政軍投資情事，使其經營主體之資格符合法律規定。被告將原應不予許可之事由，轉為許可處分之附款，並訂定合理期限要求原告改正，難謂此一保留廢止權之附款與許可處分無正當合理關聯，且系爭附款實為對原告所造成侵害最小。
（四）爭點
被告於系爭處分所為之附款係何種類型之附款？又該如何提起何種訴訟類型予以救濟？系爭附款是否違反不當聯結禁止原則？
（五）裁判要旨
1、行政處分附款之容許性，係依「裁量處分」或「羈束處分」為不同之規定。對行政處分附款的法律救濟，在羈束處分時，固得以撤銷訴訟請求撤銷違法之附款；惟對於裁量處分，於行政機關如知附款違法將為其他決定者，人民應提起課予義務訴訟，請求判決行政機關應作成無附款之相同處分或依法院之法律見解為新決定，不得以撤銷訴訟單獨請求撤銷附款，否則，無異剝奪行政機關之裁量權，強制其作成原來如無該附款即不須作成，或不欲作成之行政處分（最高行政法院108年度判字第294號判決要旨參照）。
2、主管機關對於換照之申請具有裁量權限，理由在於國家有義務謀求廣播電視之均衡發展，使民眾有更多利用媒體之機會（司法院釋字第364號解釋理由參照）。立法者有義務經由各種組織、程序與實體規範之設計，以防止資訊壟斷，確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體之平台表達與散布，形成公共討論之自由領域（參照司法院釋字第613號解釋理由）。因此被告依衛廣法第18條第1項、第2項規定，於作成許可原告換發執照之原處分時，即有決定是否附附款之裁量權限。
3、按被告於原處分所附加之系爭附款，固有「負擔」及「保留廢止權」兩種，前者具獨立之規制內容，後者則為行政處分不可分之成分，惟細究其附款內容，被告均係基於要求原告改正系爭違反黨政軍投資情事之同一目的，應認系爭附款與原處分具有密切不可分之關係，已不具有獨立性。故認原告不服原處分之系爭附款部分，自以提起課予義務訴訟方屬正確之訴訟類型。
4、黨政軍條款所規範不作為義務之對象為「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」，而非衛星廣播電視事業業者，此自衛廣法第50條[7] 亦可得知。原告並無任何法律上權源，得本於一己之力，獨立以「改正」黨政軍投資之情事。蓋買回被黨政軍投資之股份除了受到公司法股份回籠禁止原則之限制外，尚取決於其股東是否應賣。縱使在黨政軍投資之時即對其提起民事定暫時狀態處分或確認股東關係不存在之訴，是否勝訴亦在未定之天。是以系爭附款搞錯黨政軍條款之義務主體，不僅違背衛廣法第5條、第18條之立法目的而構成不當聯結禁止，更違反期待可能性原則。
5、從而，原告請求判命被告應作成如其備位聲明依行政訴訟法第200條第4款[8] 規定，請求命被告遵照判決之法律見解對其作成處分部分為有理由，其餘部分不應准許應予駁回。
二、評析
行政程序法第93條第2項第3款所指之「負擔」係指作成授益處分時課予人民之義務，性質上為獨立行政處分，且於原處分作成時即生效力。同條項第4款「保留行政處分之廢止權」是指作成處分時預告日後得廢止處分，功能在於破除信賴保護原則。本判決指出兩者最大的差異點在於是否具有獨立性，系爭附款和原處分間具有密切不可分的關係而不具有獨立性，因此並非負擔。
又對於授益處分之附款救濟，其訴訟類型之選擇大致有下列二說：（一）負擔與負擔之保留可分，可單獨對其提起撤銷訴訟，對其餘附款不服要對原處分提起課予義務訴訟；（二）原處分為羈束處分時對全部附款都皆可單獨提起撤銷訴訟，但原處分為裁量處分時則只能對原處分提課予義務訴訟。本判決於理由中兼採二說，先是說明原處分為裁量處分，採第二說時應提起課予義務訴訟。接著說明其附款並非負擔，因此採第一說時亦應對原處分提起課予義務訴訟。本判決對於負擔與其他附款之區別標準，和對附款類型如何影響訴訟類型等皆有詳細描述，對於何謂不當連結禁止原則和期待可能性等亦有深入討論，值得參考。
  [1]衛星廣播電視法第18條：「衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業之分公司或代理商於執照期間屆滿前六個月，應填具申請書及換照之營運計畫向主管機關申請換照（第一項）。主管機關受理前項換照之申請，除審查其申請書及換照之營運計畫外，並應審酌下列事項：一、營運執行報告、評鑑結果及評鑑後之改正情形。二、違反本法之紀錄。三、播送之節目及廣告侵害他人權利之紀錄。四、對於訂戶紛爭之處理。五、財務狀況。六、其他足以影響營運之事項（第二項）。第一項之換照程序、審查項目、評分基準及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之（第三項）。」
[2]  衛星廣播電視法第5條第1項：「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資衛星廣播電視事業。」
[3]  行政程序法第93條：「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之（第一項）。前項所稱之附款如下︰一、期限。二、條件。三、負擔。四、保留行政處分之廢止權。五、保留負擔之事後附加或變更（第二項）。」
[4]  行政程序法第123條：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止或除去對公益之重大危者。」
[5]  衛星廣播電視法第66條之1：「對主管機關依本法所為之行政處分不服者，直接適用行政訴訟程序；對主管機關依其他法律所為之處分不服者，亦同。」
[6]  訴願法第96條：「原行政處分經撤銷後，原行政處分機關須重為處分者，應依訴願決定意旨
為之，並將處理情形以書面告知受理訴願機關。」
[7]  衛星廣播法第50條：「衛星廣播電視事業、境外衛星廣播電視事業或他類頻道節目供應事業違反第五條第一項至第五項或第六十四條第一項準用第五條第一項至第五項規定，處新臺幣二十萬元以上二百萬元以下罰鍰，並令其限期改正；屆期不改正者，得按次處罰，或廢止其許可並註銷其執照。」
[8]  行政訴訟法第200條第4款：「行政法院對於人民依第五條規定請求應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，應為下列方式之裁判：四、原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確或涉及行政機關之行政裁量決定者，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定。」

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