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我國審議民主的實踐—參與式預算

活動時間:2020/09/22 00:00 至 長期開放

標籤: 國試論壇   竹南志光  

活動摘要:

我國審議民主的實踐—參與式預算,全國最大國考觀點論壇

行政趨勢

專業觀點

2018/05/09 子雲
一、新聞案例(2016.12.15自由電子報)
北市研考會:參與式預算將民意和議會衝突檯面化
台北市長柯文哲力推參與式預算,並曾表示台灣政治正處於「代議民主向直接民主的過渡期」,台北市議會對此大感不滿,民政委員會今審研考會預算,將參與式預算研究經費大砍一百萬,並要求研考會改研究參與式預算和民代衝突的解決方案,研考會主委曲兆祥則說參與式預算的確是把直接民意和議會的衝突給「檯面化」。今年參與式預算民眾提出六十三案議題橫跨各項建設,包括托嬰托幼、公園建設和文創發展等,總經費約七七??萬元,只要預算通過議會審議明年就可以付諸實施。
今民政委員會審查研考會預算,發現研考會編列參與式預算「委託研究發展經費」四百萬元,研究如何「滾動式」修正參與式預算制度引發民委會不滿,痛批還沒制度沒完備就推七千多萬預算,還另外花錢繼續研究要怎麼做參與式預算,根本浪費公帑。議員分就參與式提案的內容與制度提出批評,指出參與式的提案都是市政既行政策,所以只要透過向民代反映需求就可以執行,也是民意表達的一種,根本無需參與式預算;認為參與式預算的存在只是造成市民與民代間的緊張,參與式提案送到議會會讓民代「畏於民粹而不能砍」,最後砍一百萬並要求研考會研究「參與式預算與民代衝突與解決之道」。
曲兆祥情緒激動,指出代議士和直接民主的衝突鬥爭從現代民主國家開始就有,參與式預算只是讓衝突透過「制度化」提上檯面,認為研究經費不可以打折,但答應民委會更改研究計畫項目。最後民委會也將「公民參與委員會」出席費砍一半,批公參委員都是「柯文哲的小圈圈」,靠迎合市長拿錢,諷公參委員如果真的熱心公益不拿錢出席也不為過。
二、參與式預算的意涵
學者秦雨認為參與式預算實質上是一種創新的決策過程,公民直接參與決策,決定或有助於決定本地區可支配公共資源的最終用處。在決策過程中,通過參與各種會議,公民能夠獲得分配源、確定社會政策優先性,以及監督公共支出的機會。在種直接的、自願和普遍參與的民主過程中,人們能夠平等討論和決定公共預算、各項政策,以及政府管理。
學者Wampler指出參與式預算是一種透過公民審議及溝通協調方式,以進行公共資源分配的決策過程。學者Moynihan認為參與式預算的設計及實驗,正是公民實質參與的體現。將公民參與價值注入公共資源的配置過程,亦是治理中最基本而正式的程序。
學者徐仁輝認為參與式預算制度係對於分配公共資源的決策,讓公民透過辯論於協商過程予以參與,亦即允許公民對於資源該如何支用,以及用在何處扮演更直接的角色。給予公民參與、被教育與被授權的機會,形塑更明亮的公民社會,有助於提升預算透明度,減少政府無效率與貪汙。
學者McGee針對人民對預算的參與程度歸納為4種:1.資訊分享(政府僅將預算與政策資訊公開公布);2.諮詢(政府事前透過公聽會、問卷等方式收集人民需求意見);3.聯合決策(公民不僅提供需求資訊還可以參與政府決策);4.公民創制(公民可以直接控制部分預算的編製與政策的制訂)。第四種參與方式即參與式預算制度。
綜上所述,參與式預算理論基礎從公民參與、審議式民主的概念延伸而來,讓民眾在資訊公開、理性討論及充分協商下來決定公共資源的配置,達到有效的運用及讓弱勢族群及邊緣民眾獲得妥適照顧。實行參與式預算不但能提高預算的透明度及支出效率,加強對政府的課責,民眾亦能對公共事務有所了解及關注,提升其民主素養。
三、參與式預算的起源
參與式預算在1989年起源於巴西榆港市(PortoAlerge)。1988年巴西工人黨(PartidodosTrabalhadores,PT)在榆港取得執政權,隔年起工人黨市長即在該地推動參與式預算,市府決定導引公民參與的概念至預算編製過程,以「翻轉支出優先順序」(inversionofspendingpriorities)改變長期將預算資源投注於中高階級社區的情形,亦即試圖藉參與式民主的力量,將資源投注給社會底層公民。
在左翼政黨、社區組織和社運團體的協力下,巴西榆港的參與式預算成為促進政治革新與社會變遷的機制,成功推動公眾參與公共資源的分配,改善貧窮地區的基礎設施,推動實現社會正義的目標。榆港早期成功的經驗,使得巴西許多大城市相繼仿效,推行參與式預算。在2005-2008年間,巴西十萬人以上的城市,有高達四成的比率實施參與式預算,涵蓋城市人口達4千4百萬。其他拉丁美洲國家也群起效尤。據估計,在拉丁美洲約有510到920個城市採行了參與式預算。二十一世紀後,此公民參與模式迅速擴散到拉丁美洲以外的地區,全球五大洲,都可看到參與式預算實踐的經驗。在2010年,歐洲約有200個實施參與式預算的實踐個案,非洲有66到110個案例,亞洲則有40到120個。全球總計大約有800個到1500個城市或機構採用參與式預算。
四、參與式預算的特性
參與式預算普遍具有以下特點:
(一)普遍參與
參與式預算與傳統的預算的顯著不同在於其吸納公民進入決策過程,參與決策的機會促使了建設性的討論和治理過程的公民參與。
(二)公平與平等
參與式預算是拉美地區的左翼政黨為了擴大公民權、追求社會公正和推動政府管理體制改革而實施的。它的目的就是為了促進社會公平,實現平等的價值。
(三)自我管理與公民社會的培養
參與式預算不僅是一個簡單的諮詢過程,公民在參與過程中透過自我管理,提高公民意識,促進公民社會的培養。
(四)參與範圍的局限性
財政預算作為一個專業性很強的領域,很難把預算完全拿出來讓公民參與,因此必須界定其適用範圍,讓公民參與在他們能力所及的項目中。
(五)透明性
為了吸納公民參與預算,參與式預算需要更加公開的資訊平臺。因此,參與式預算的有效進行是以資訊透明為基礎的。
五、參與式預算的實施條件
實施參與式預算需要六個基本前提條件:
(一)市長和其他政府決策者應對參與式預算有明確的政治意願,政治意願為重要關鍵因素,尤其是在實施階段,首長的政治意願會影響整個參與式預算過程的持續性及穩定性。
(二)社會組織對此感興趣並願意參與,對於參與式預算的實踐可持續性有決定性的影響。
(三)清晰的既定規則:這些規則包括預算金額、實施步驟、時間流程、決策規則、參與者責任的分配、城市不同地區之間權利和資源的分配及參與式預算委員會的組成等。規則應通過市民的廣泛參與來制定,並且基於運行的成效每年進行調整。
(四)培養市民和政府官員在一般公共預算方面,尤其是參與式預算方面的能力,這有兩要件須做到,必須對資金的來源和數量以及當前的支出體系進行解釋說明及澄清哪些公共支出領域是市政府的責任而哪些領域超出了其職責範圍。
(五)通過各種途徑進行廣泛的資訊傳播,向市民公開,像是會議時間和地點、已經確定的相關規則。
(六)在運用各種技術性的標準對現有基礎設施和公共服務的不足進行分析,由市民對各種需求的優先性進行排序,如此才能更公平地配置公共資源。
六、參與式預算的週期
不同城市之間的參與式預算有所差異,其討論、協商和具體細化過程的週期需要1年時間,週期大致如下:
(一)第一階段:集會討論
有關地區(教區、社區、行政區等)和部門的集會,在這些會議上,市長要對上一個時期完成和未完成的任務進行解釋,並說明投資計畫和參與式預算的程序規則。根據一系列規則所確立的標準,選舉(或委派)參與式預算的地區和部門代表。這些被選出代表於會議上表達其社區人民的意見,參與者通過這些會議決定那些專案優先被執行。在歐洲和拉丁美洲的許多城市中,政府一定程度的參與是必要的,因為市民社會的組織程度和能力不足以獨立運作。鑒於一些會議中的討論品質不高,代表之間應當在地區、具體事務和整個城市的不同層面進行定期討論,以使此制度更加完善,防止參與式預算流於形式。最後,參與式預算委員會在市級會議上正式向市長提交通過市民參與確定的優先專案清單。
(二)第二階段:預算提案的制定
由市政府和參與式預算委員會來制定預算提案,此階段最具爭議性,預算提案向市民公佈並公開出版,以利監督執行情況。
(三)第三階段:過程的評估
一旦週期結束,應對參與式預算的規則進行評估與調整。調整後的新規則將在下一年使用。在整個過程中,當地政府、市民以及監督委員會不斷地互動而調整過程。
七、參與式預算的優點
對於地方政府公共管理而言,參與式預算的好處有以下六點:
(一)提高公共管理的透明度和公共支出的效率。
(二)鼓勵市民參與決策過程,參與對公共資金使用的分配和監督過程。
(三)增強對公共領域領導者和管理者的課責制。
(四)使集體優先和對各種資源的共同管理成為可能。
(五)增強政府和社會之間的互信。
(六)在社區中創造民主文化,加強社會凝聚。
八、參與式預算的困難及解決之道
政府實施參與式預算較常面臨的困難為執行參與式預算過程中缺乏相關的行政手段、傳達給參與者的信息品質低、已通過但還沒實施的工程、資源無法滿足需求、政府預算赤字、公共參與度不夠,政黨之間的爭論和緊張關係,政治庇護體系及立法部門和市議會之間的問題。為解決實施參與式預算所面臨之困難,可從短程跟長程兩面向來解決:
(一)短程面:公共管理及政策的改革
政府可透過引進新公共管理模式(像是專案管理、目標管理,不同政府部門的透明性、評估和課責制,新預算會計方法,政府部門間協調行動能力等),來提高參與式預算的效率;透過稅收、可靠的財政政策、肅清腐敗以及優化(甚至減少)支出,來增加政府財政收入和投資,這都是公共管理改革中的重要面向。
(二)長程面:參與式預算制度的內化及法制化
公民的充分賦權,參與式預算的持續性就能越加強,所以要讓公民視參式預算為一個實現其價值和利益的機會,有誘因的影響下,參與式預算就能持續下去,最終目標,即是參與式預算的法制化。
 

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