從政治思想初探代表與議會制度

本文將從議會與代表制度的起源並以英、美、法等國為例，探討議會在如何歷經演化與政治衝突後，逐漸成為代表人民的民主機制。「代表」一詞概念源自中世紀，但成為一股力量鼓盪則始於1640年代英國的長期內戰(civilwar)後，「代表」理方成為政治場域中一個重要制度與概念。早在十三、十四世紀初，教皇與大主教逕自宣稱他們是耶穌基督及其使徒的代表，而不具備「被委託的代理人」之意義，直到十六世紀才開始有「行為代理人」、「獲別人授權的人」以及「代表人」等意涵出現。
(一)英、美、法國之議會代表制度
1、在英國史上，議會的產生是英王為遂行徵稅目的，乃召集各地市民與騎士來商議，由於攤稅的承諾對地方具有其約束力，因此這些與會代表，通常都會被要求在允諾攤稅，必須責成英王先協助解決地方的疾苦問題作為交換條件，且隨著時間演進，這些代表慢慢產生「分攤稅賦」及「為地方爭取權益」之兩種功能性意義。直到十八世紀下半葉，伴隨美法革命以及英國激進派運動，「代表」理念才逐漸和民主掛勾，並成為政治制度設上的重要議題。從英國發展觀之，君主派認為君主權力至高無上是中世紀以來英國憲政傳統，但自十七世紀末光榮革命後，議會頒佈了權利法案(BillofRights)，該法案規定唯有議會才可徵稅，臣民可以自由請願、議員可以自由發表政見，議會應定期召開等，使得政治主導權逐漸旁落於國會。
2、另一方面，「代表」則是美國革命和立憲時期最重要的一個理念，更是立憲時期聯邦派與反聯邦派交鋒的主要議題，早在獨立革命爆發之前，所謂「無代表、不納稅」口號，成了殖民地與母國(英國)抗爭的主要口實，亦是英美雙方爭議的導火線，且有關代表所引發的爭議未隨著美國獨立而告終，在邦聯時期，各州就因為黑奴與土地問題發無數爭端，為解決這些難題，才有費城會議召開，最後妥協結果是以參院代表各州，每州選出二位參議員，眾院則按人口數依比例選出應有名額，依據聯邦憲法，不管是行政部門的總統、或是參眾兩院均是人民的代表。
3、在法國部分，相較英美議會與代表制的發展，其理論思想與實際運作所積累的經驗都顯得格外匱乏，就實際政治制度而言，在法國大革命之前，基本上是個君主專制國家，尤其從路易十四登基以後，法國王權日益膨脹，君主是法國的唯一代表，所有臣僚、各地區的高等法院及名存實亡的三級會議，都只能算是個地區或團體的代理人(deputies)，與代表迥然有別，即使在立憲之後，國民議會又受傳統意識作祟，使得議會政治難以順利運作。
綜上小結，從英、美、法三個議會與代表制度的發展可知，其間路徑各異，英國由於議會代表制度自中世紀以來即少有間斷，且在十七世紀與十八世紀能隨著政治實需要而逐漸成長，總體上算是相當成功。至於美國，由於得利於殖民期長期的自治經驗，並在立憲之際建構了一個頗為成功的兩院制度，也化解了政治上的許多糾紛。唯有法國由於長期受君主政治影響，不但使得議會政治缺少實踐經驗積累，而強制委託書及陳請書的措施也十分不利於代表制度發展，且盧梭主張人民主權與全意志(generalwill)，認為主權不可分害，意志不能被代表，反對「代表之治」的觀念及不時召喚人民力量，使得議會政治難以平穩駕馭，更讓議會與代表制度的發展顯得更為困難。
(二)代表理念與制度的主要爭議
1、「實質代表制」或「實際代表制」
所謂實質代表制係指一個地區雖然在實際上沒有推選自己的代表，但是基於利益共享與情感共鳴前提下，因此也等同於自己的地區或團體有被代表，不過隨著時間歷史演進，這種說法逐漸受到質疑挑戰，特別當代表通常是某一地區選舉產生，他如果照顧別的選區的利益，而忽略對自己選區的照顧，難保不會遭到該地區人民抗議。而在美國獨立後，實際代表制的觀念越來越強，各地區人民紛紛要求有選舉代表之權，更進一步要求任何決議必須經他們同意才算數。總之，實際代表制隨著民主意識萌芽，逐漸成為潮流所趨，至於實質代表制則是逐漸式微。
2、「委任說」或「獨立說」
代表究竟要聽候選民的訓令行事，或是依照自己智慧和良知獨立判斷行事，是近代思想史上爭論不休的議題。由中古延續下來的傳統，代表得聽候選民的訓令行事，即所謂的「訓令代表」(instructeddelegate)的主張十分普遍。事實上由於實際的政治事務瞬萬變、多如牛毛，代表們不可能事事遵造選民的意見行事，多數時刻必須衡酌實情；其次，當某一地區意見或利益不同時，代表究竟要聽候哪一方意見；第三，代表固然要為民喉舌，但依據柏克、彌爾或史密特的看法，代表最重要的功能之一，就是要在議會裡公開地辯論，然後再做成決策。總之，在民主時代，一個理想的代表制，無論是委任或獨立說，都不能推到極端，否則只會顯得荒謬。
3、議會的規模
代表人數(即議會規模)該有多少才能恰當地反應民意，向來是各國政治上一個爭議課題，以美國為例，聯邦論者認為，代表應具有高度的睿智，能夠判別什麼是社會公共利益，並具有高尚的情操，去追求公共福祉，代表應是各州利益或觀點的擁護者，即菁英民主論；反聯邦論者則認為，一個理想的議會，如一面明鏡，忠實反映各階層、行業及階級的心聲和利益，觀點比較接近直接民主論。
(三)結論：
就代表理念所引發爭議而言，從實質代表制vs實際代表制，委任說vs獨立說，以及有關議會規模大小的爭議得知，任何一種說法都不能推到極端，任何可行的代表制永遠是介乎於兩個極端之間，一旦成為議員，其所代表的利益就不只是該選區的利益，同時也代表著整個國家整體利益，不論是柏克、梅迪遜、彌爾還是史密特，基本上都視議會為一個審議與辯論的場域，代表基本職責在於凝聚各選區人民的意見與利益，並藉由交互辯論、審議與妥協，達成具體決策，並隨時注意與監督行政部門施政。然而，隨著政黨政治的興起，以及選舉式民主的大行其道，現在世界各國的選舉與議會，無不弊端叢生，議會逐漸成為黨派及其追隨者分贓和妥協場域，處處盤算自己利益和掌權機會，誠如柏克所言，有什麼的人民，就有什麼樣的議會，當我們譴責議會之際，別忘了回過頭想政府與議會永遠只是人民的代表。