公共服務動機理論彙總與實務策略探究

民眾對於文官的期望是他們對於公共服務有很高使命感，因而瞭解其行為背後的原因是一項重要的課題（Perry, 2014）。在過去二十餘年中，公共服務的動機研究成為公共管理領域的熱點議題，而其中絕大多數研究繼承Perry與Wise（1990）所研究的公共服務動機概念。從公私部門比較的角度，相對於私營部門成員，公務員具有更強的意願為了公共利益去服務他人（Kjeldsen, 2012；Perry, 2000）。
1970年代美國對於公共服務倫理探究，主張公務人員並非完全自利，其會有利他性與親社會性動機，而此動機對於公務員行為態度面向以及公共組織皆有很大影響。以下就公共服務動機理論與實務做法分析之：
壹、公共服務動機定義
根據學者裴瑞（Perry）等人將公共服務動機定義為：一種個人傾向或動機，主要在回應特別的組織管理與制度性問題；換言之，公共服務動機為個人透過政府部門，實現為民眾提供公共服務願望。其它歐洲與亞洲等國際學者也加以引用並累積相當豐碩的經驗成果（Kim et al., 2013）。隨後公共服務動機的定義更延伸到利他性（Altruistic）與親社會（Prosocial）的廣度，並具有致力促進他人福祉與貢獻社會的意義。
Vandenabeele等學者也指出，公共服務動機作為一種公共組織重
要的內在動機，經由規則訂定、人際溝通或規範的潛移默化，確立組織成員與組織的共同目標，導引他們投入公共服務。
Taylor（2008）認為公共服務動機是為公共利益服務的一組動機、價值與態度；Wright與Pandey（2008）指出公共服務動機是工作有關的價值，Perry與Hondeghem（2008b）也在定義中加入了價值、信念等因素。也有學者將利他動機、親社會動機、價值、信念、態度、心理傾向整合在一起而給出了新的定義，例如：Perry等人（2010）認為PSM是源自公部門的價值和心理傾向激發的利他主義或親社會動機。
貳、公共服務動機的理論基礎
公共服務動機是「從事公共服務行為的動機」，亦即，係行為人在公共服務相關領域內從事公共服務工作的動機。過去關於「工作動機」的研究多集中於工業和企業組織，近來有關公共服務動機逐漸受到關注，並逐漸地成為學術研究的焦點。從「動機」的角度來看，公共服務「動機」的理論基礎如下：
一、公共服務動機與需求層級理論
Maslow認為個體成長發展的內在力量是動機，動機是由多種不同性質的需求所組成。早年在《激勵與個性》一書中，Maslow（1954）提出需求層級理論（Hierarchy of needs theory），由下而上列出五種人性需求：生理、安全、愛與隸屬、尊榮、自我實現等五種層次的需求。這五種需求有高低之分，只有低層次的需求獲得滿足後，才能往高層次的需求發展。
從需求層級理論來看，對於公務人員的角色期待，衍生出新的激勵基礎假定，希望公務人員必須有志於公共服務，並能滿足貢獻社會的要求。公共服務動機理論認為，公共服務是一種「召喚」，而官僚應當回應這種召喚並做為「公僕」，特別重視公共的良善、強調服務及社會正義，透過對社會的貢獻達到內在的滿足。
然而，綜觀需求層級理論的內涵與公共服務動機的本質，從自利與利他觀點來看，似乎存在矛盾，必須加以說明。Maslow（1954）所提之需求層級理論是基於對人性需求滿足的自利假定，無論是匱乏性需求或是成長性需求，雖有高低層次之分，但仍是以個人自利為考量。因此，被賦予利他期待的公共服務動機，若以需求層級理論來解釋，是否扞格？第二，倘若真如學者所言，公共服務動機的本質「內在」（Intrinsic）是不考慮外在回饋的，是一種「召喚」或是「善行」（Benevolence），則這樣層次的公共服務動機即是在自我實現需求之上的精神需求，是一種超越個人自利的自我超越。
二、公共服務動機與轉換型領導
Burns（1978）提出，注重精神層面的「轉型理論」，從領導的角度，將成員的工作動機提升至道德及自我實現等較高的層次。經過轉型之後的動機是內發的。由於公共服務的本質是利他、無私的，注重精神層面的滿足，因此轉型理論的內發性動機應能說明公務人員投入公共服務的原動力。
參、提升公共服務動機做法
在全球化、資通科技發展及政經社會環境重大變遷的影響下，傳統的公共行政模式已無法因應環境的挑戰，政府部門必須從被動、缺乏回應力的行政官僚體系，轉化為一個具備主動、具回應力的治理機關。因此提升文官公共服務動機就非常重要，以下就實務上學者建議提升公共服務動機做法：
一、個人層級
(一)高階主管：
1.領導者可以將某些重要的價值藉由「使命宣言」（Mission Statement）及「價值法典」（Codes of Value），清楚展現給外界瞭解，使其知悉組織的願景，讓組織的發展依據此方向，同時將成員的思想及言行與組織的價值觀緊密結合。
2.組織的價值與個人的動機應能建立一定的連結。而且根據「目標設定理論」（Goal-setting Theory），除組織價值與個人價值應有一致性較佳之外，如何透過領導者將較廣泛的價值目標，以功能式（Functional）具體的方式來詮釋，並將對於工作的負面認知轉換成以正面思考去理解，都能確實的反映出組織對公共服務動機的重視。
(二)中階主管：
「轉型式領導」（Transformational Leadership）跟公共服務動機有較緊密的連結，因為轉型式領導是協助或催化成員進行本質的轉變，將其工作目標由交易式轉化至提升更高的自我實現及道德層次，讓員工願意因為自我實現與對組織的責任感，而主動努力工作，進而提升組織績效。
(三)對基層人員而言：
從社會交換理論（Social Exchange Theory）可知，員工以雙方互惠原則，尋求勞資雙方關係平衡點，互惠交換的可以是實質物品或精神層面，例如：金錢、物品、職位、關心、肯定等。當員工感受到「心理契約」（Psychological Contract）因交換獲得實現後，對於工作態度、工作動機與工作績效皆會有正面的影響。
    從二因子理論知道保健因子為激勵的基礎，然只有保健因子無激勵因子則會降低激勵效果。因此，為了提高「心理契約實踐」（Psychological Contract Fulfillment）程度，投身公職者需積極的把滿足工作動機的重點，從讓自己成為有制度保障的技術官僚（追求外在動機滿足），加上成為能發自內心視顧客至上，以提升顧客滿意度為目標的服務人員（追求內在動機滿足）。所以，追求公共服務中的「價值基礎激勵」（Value-based Motivation），對於工作績效或工作動機的滿足是有正面的貢獻。
二、組織層級
(一)長期：
公共服務動機對於投身公部門吸引力的影響，會受到評估自己的價值與人格特質是否與組織相契合的中介效果影響。因此，提升政府決策力、執行力、回應力的各種作為，都能讓民眾慢慢對於政府的既有印象改觀，重塑政府品牌形象，主導整個社會公共服務意識的形成，以建立政府公共服務內涵的「品牌人格」（Brand Personality）。
(二)中期：
調整人力資源管理制度。在招募與甄選上，根據「職能冰山理論」（Competency Iceberg Theory）來看，公共服務動機屬於「內隱職能」，因此用考試一途進行甄選只能評估「外顯職能」，自然有不足之處。所以，可以參考其他國家的作法，將核心價值（Core Value）的展現列入公務人員的個人檔案，或將評估指標轉化成能連結至「原則性目標」（Principled Goals）的具體行為，例如：如何展現誠信、什麼行為表示有自我犧牲的精神等，以讓績效評估與薪酬制度能與公共服務動機產生具體的連結，並且據以當成陞遷評估準則之一。
(三)短期：
根據學者的研究，志願性工作經驗能提高公共服務動機，而且正式性的經驗比非正式的效果更佳。此外，可從工作特徵理論（Job Characteristic Theory）中得知，工作重要性（Job Importance）是一個重要的激勵項目。因此，可運用個案教學法或是行動學習法，要求公務人員與其工作有關的受益者接觸溝通，真實的感受到其公務工作對於民眾生活造成哪些實質的變化，讓公務人員瞭解其工作重要性以激發服務的熱忱。
肆、官僚制度中的激勵修練（林鍾沂老師）
一、短程的作法
(一)正負面的誘導：
建立良好的工作習慣，及對自己和組織有利的重複行為，可採取正面的誘導辦法，例如：財務上的獎金、加薪，或非財務上的認可、地位象徵、增加工作滿足感等方式。相對的，負面的誘導則強調某種型態的懲罰或紀律，以阻止不良的工作習慣。惟負面的誘導可能使員工怠工或消極抵制，運用時不可不慎。
(二)額外的獎賞：
組織領導對於成員提供誘因，藉此激勵士氣，諸如提供假期、醫療計畫、健康檢查等福利措施，透過將這些福利納入組織的制度中，滿足生理和安全感的需要。
二、中程的作法
(一)內在的激勵：
指讓員工自己在工作中獲得成就感，並在工作中享受其樂趣，以促進個人的成長與發展，符合馬斯洛（Maslow）自性實現的需求。內在的激勵是以一種超實用的態度或超越工具理性的態度，欣賞工作，進而培養樂在其中的工作美學態度，使工作者與工作內容打成一片，提高專業精神，達成工作不僅是維生的手段，亦是一種生活的目的。
(二)促進核心工作的意義感：
指員工體驗其工作是有價值的，使其目前的奉獻與未來的成果結合成一體之感。而工作要有意義的話，有五個面向是必備：
1.技術的多元：
工作所需要的活動必須利用各種不同的技術與能力來完成。
2.工作的同整性：
需要瞭解完成工作任務整體環結，而非僅瞭解部分內容，形成技術割裂。
3.工作的重要性：
工作對於其他人的生活或工作有實質影響力程度。
4.自主性：
工作讓員工有實質自由、獨立作業以及裁量權，員工可以安排自身進度以及決定工作方法的程度。
5.回饋性：
工作讓員工能直接而清楚獲知個人工作績效情形的程度。
三、長程的作法
(一)培養全人（the Whole Person）的人格：
全人即不會以其有限的專業知識來詮釋複雜的世界，成為單向度人。全人應為通才型專家，既有專才又有通才的修養，由於體會技術與人文之間的關係，所以他在組織內能培養哲學素養，體驗內在價值的意義，樹立健全的人生觀。對員工方面，能使員工有較廣闊的人生觀，不僅在工作上有意義感，在工作外的家庭生活和社會生活也有意義感，不是為了生活而工作，也不是為了追求權力的榮耀而工作，而是在工作中體驗生命意義，重視真、善、美的臻致，實現馬斯洛（Maslow）「超越激勵」的精神，為公共利益奉獻自己的才華。
(二)達成利人利己的工作觀：
工作不僅是個人自性的實現，亦是幫助他人生活，開創他人生涯，和造就他人事業的重要手段，即達成「志業濟世」的目標；因此，工作最大的獎賞，在於幫助他人同時又能成就自己。
伍、運用公共服務動機於公共行政實務的建議
Paarlberg、Perry和Hondeghem（2008）認為建立高效能的政府組織，管理者應採行的策略為在跨組織的管理系統中納入公共服務價值觀，因為促進共同價值觀除了有助於吸引個人加入組織之外，也可激勵組織成員採取行動，建構共享的心智模式與互惠規範，促進資訊分享及改進複雜問題的解決能力。
有鑒於此，Paarlberg等人（2008）從個人－組織契合觀點提出將公共服務價值整合到組織管理系統，以強化動機與行為間關係的策略方法，分述如下：
一、宜利用公共服務動機做為進入公共服務的篩選標準
提升員工公共服務價值首重慎選具備此種價值或對其有反應者。個人與組織及工作間配適的重要性已獲得公共領域相關研究的支持。應徵者與組織基於感受到彼此價值上的契合而相互選擇，故工作面試的過程可幫助組織與個人更精準地評估彼此的契合程度。
二、宜提供理解組織價值及反映公共服務價值行為期待的正式與非正式學習機會
社會化為公共服務價值與組織新進員工的連結，意即組織關鍵特性的價值觀及如何將這些價值觀轉化為可接受的行為。員工社會化應該對新進員工介紹公共組織的歷史、任務、目標及規範，並說明如何透過公共政策的設計及公共服務的傳達來滿足公共服務目標。社會化是一個開始於新進員工加入組織後不久的過程，因為新成員往往非常渴望學習適當的行為及調適。
三、宜發展反應與鼓勵公共服務動機行為的績效考核與績效監控系統
公共服務價值也應該運用到考核系統以提高人力資源過程的內部一致性。直到晚近，績效考核系統才重視從正式的工作分析所得的工作績效，包括特定工作與職務所賦予任務的完成度。
陸、結論
新公共服務理念揭示政府的職能是服務而不是掌舵，為公眾服務而不是為顧客服務，以及主動參與公共事務並致力於公共利益的達成（Denhardt & Denhardt, 2003），認為公共服務的精神，主要是在維持社會的公平正義精神，以及回應公民社會的需求，而非僅僅是效率與績效而已。由此可見，提升公務人員公共服務動機可以成為實踐新公共服務的途徑之一，亦即透過內在動機建構高效能政府組織，達成為民服務之目標。

參考書目：
李俊達（2020），《公共服務動機析論：兼論後年改時代提升公共服務動機之策略》，文官制度12（2），57-87。
陳重安&許成委（2016），《公共服務動機：回顧、反思與未來方向》，公共行政學報(51)，69-96。
潘瑛如、李隆盛（2013），〈提高公共服務動機提升為民服務效能〉，《人事月刊》332：35-69。
陳怡昌（2014），〈論公共服務動機提升〉，國家文官學院《T&D飛訊》196：1-24。
Perry, J. L. (2014). The motivational bases of public service：Foundations for a third wave of research. Asia Pacific Journal of Public Administration, 36(1), 34-47.
Perry, J. L., & L. R. Wise (1990). The motivational bases of public service. Public Administration Review, 50(3), 367-373.
Kjeldsen, A. M. (2012). Vocational study and public service motivation：Disentangling the socializing effects of higher education. International Public Management Journal, 15(4), 500-524.



本文章出自國試論壇
本文作者-文羿
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