政府多元化管理與平等就業策略探究

多元化（Diversity）為21世紀公共行政的重要課題之一。隨著女性、少數族裔、社會弱勢在公務體系中的人力比例日益提升，公務人力結構明顯已朝向多元化轉變。就臺灣的情況觀察，多元化的議題可以從性別、年齡、族群以及身心障礙等幾個面向來觀察。（張其祿，2008）
此外，多元化管理（Diversity Management）為當今最新且成長最快管理議題之一，早在1980年代末期，多元化管理已經引起美國許多組織關注，哈德遜協會（Hudson Institute）於1987年提出《工作隊伍2000》與1988年《機會2000》這兩個具有影響力報告後，許多組織開始聚焦於管理多元化議題上，也就是對於愈來愈多的女性、少數族群與移民者等加入工作隊伍中所面臨相關議題的因應與管理。
本研究從政府角度探究內部多元化管理相關研究：
壹、多元化管理演進發展
多元化管理發展演進過程，我們可從兩個面向上來探究，首先是時間架構上歷史演進過程，其次則是從大環境趨勢脈絡來引導出管理多元化的必要性，以下就相關概念論述之：
一、歷史演進過程
多元文化真正受到社會普遍重視，並進一步開始處理多元化議題，且消除對種族與性別歧視，主要起源於1960年代以後，對於時期的劃分，大致將多元化管理發展分為以下四大階段：
(一)平等就業機會（Equal Employment Opportunity）時期：
1.美國從1960年代民權運動以來，工作隊伍中才開始對多元化有法律認知以及關心所有員工公平對待問題，主要因為政府開始對公平機會予以注重，並認為應透過社會與法律力量，改變對於過去產生偏見與歧視女性與少數群體觀念，使其得到更多社會資源。
2.此階段是透過法案來禁止雇用上的歧視，且為個人爭取機會平等，其主要活動尋求工作場所中對於歧視預防，並進一步採取補救行動。不過，平等就業機會法案並沒有改變長久以來根深蒂固的歧視所導致的影響，因為弱勢群體並沒有能力在平等就業機會的法律保護下爭取到新的機會。
(二)弱勢優惠行動（Affirmative Action）時期：
1.1970年代早期，弱勢優惠行動被認為是擴展、補救平等機會的系統性方法；主要是強調比較積極的途徑，從少數群體或婦女中找尋人才，並幫助他們保留工作機會。此階段更積極擴展工作團隊中少數團體人數，所以有學者認為這是競爭領域上的傾斜，利用對於弱勢團體的優勢與偏袒，來強化平等的結果以達成多元化的目的，尤其是以最快速的大量配額來填補代表性的鴻溝。
2.此階段卻招來許多爭議：a.否定弱勢團體自我發展能力；b.配額措施為多元化製造假象；c.矯正歧視的副作用；d.補償心態；e.對組織而言不具實用性；f.虛應故事措施。有鑑於此，許多組織期盼能用另外一種態樣，進一步強化平等就業機會的構想，與達到弱勢優先初始的美意，並且能更加強化多元化的管理；因此，許多組織開始致力發展新的管理途徑─重視差異性與多元化管理。
(三)重視差異性（Valuing Difference）時期：
1.1978年文官改革法案，因為強調真正有效的工作團隊要能夠反應出「人口結構上異質性」，進而呈現國家多元化輪廓，因此被認為是推動完全多元化的主要動力。
2.因文官改革法將重點轉移到個人的差異性上，即能夠重視人與人之間關係進而邁向友善多元化的關係（Diverse-friendly Relationship）。不過人際關係的改善，並無法確保能夠改變組織的核心文化與系統，來解決多元化問題。
(四)多元化管理（Diversity Management）時期：
1.1980年代開始對消除歧視與支持組織多元化有重大改變，因為愈來愈多雇主警覺到光是依賴對法律服從其實不夠，因為他們發現少數群體進入組織後，仍會採取以及遵從主流群體價值與行為，對於組織而言，反而失去某些寶貴價值。
2.1990年許多組織開始相信多元化隊伍能促進革新與增加生產力。因而他們希望能夠形塑多元文化組織，透過接受與善用員工差異性，進一步促使非傳統背景員工可以發揮專業，對於組織有所貢獻。
3.跟1950年代大融爐典範相較，多元化管理被「沙拉缽」（Salad Bowl）、「墩鍋」（Ste Bowl）、「馬賽克」（Mosaic）隱喻來取代，同化不再是有價值的目標，因為團體不能夠放棄自己本身的個人特質，而應該在工作場域上努力發揮其潛能。所以，強調組織文化與系統的改變，以及對於組織成員授能（Empowerment），重視成員自我發展能力，就成為多元化管理重點。
二、環境趨勢
今日多元化社會成為組織管理重點，主要包含人口結構上壓力與經濟結構的改變兩大衝擊力量，相關概念分述如下：
(一)人口結構：
世界人口除面臨到成長壓力外，人口結構組成也有劇烈變化，其不僅在性別、年齡以及種族，甚至在文化、價值、語言、宗教、性取向與身心狀態等，逐漸有異質性情形產生。此情形已促使多元化成為事實。
(二)經濟結構：
主要由以下五個理由進一步促成管理多元化力量：
1.製造業經濟移轉到服務業經濟。
2.市場全球化（Globalization）。
3.新的經濟策略需要更多團隊合作（Teamwork）。
4.合併(Mergers)與聯盟（Alliance）需要管理不同的文化。
5.勞動市場改變。
從上述相關的論點可得知，環境趨勢造成組織有推動多元化管理必要性；同時，有許多學者皆都強調從企業議題的角度來看待多元化管理。
貳、從平等就業機會到弱勢優惠行動再到多元化管理
平等就業及弱勢優惠行動是從個人權利保障出發。其中，平等就業消極地要求不受不公平對待，弱勢優惠行動則積極地要求補償，但多元化管理是從組織利益出發，兼顧個人權益的維護。其次，多元化管理的理念是廣泛用於一般大眾的，而弱勢優惠行動只有特定的群體才能受到保護。再者，多元化管理承認組織間的差異性是既定的事實，希冀藉由管理的方法來消弭歧異，並發揮其最大潛能。
弱勢優惠行動是為了矯正組織勞動力的差異所採取的手段。弱勢優惠行動面對工作隊伍中人力資源的異質性，往往是利用其對少數群體的大量配額來填補其代表性的不足，這無非是為了達到代表性官僚的目的，相較於多元化管理顯得消極。
弱勢優惠行動在世界各國大都以種族、性別以及身心障礙者為優先適用團體，但實際上，不論就學者的研究或者是實務上美國的法律規定，多元化政策的實施領域則擴大至年齡、性傾向、宗教、國籍、語言等。例如在加拿大，由於具有英文與法文兩種的官方語言，故要求公務員在任職期間要能流利地使用這兩種官方語言，如此便塑造出加國社會同時使用兩種語言的文化規範。類似的例子包括丹麥、愛爾蘭、紐西蘭、英國及挪威，均希望塑造公部門內多元化、平等化的文化。
參、組織多元化
對當代的組織管理而言，多元化是一個極為重要的課題，因此，不論是公部門、私部門還是非營利組織都針對多元化的問題日趨投入關注。Brewer（2002：1）認為，多元化以及代表性是一個多元國家能否在政治上獲得整合的一個正當性指標，而Kellough（1990）、Krislov與Rosenbloom（1981）等學者更指出多元化以及代表性可以有效的提高社會正義。
隨著多元化管理在各類組織日益普遍與興盛，究竟多元化會對組織的結果面向產生哪些的影響。諸如：績效、員工的工作滿意度以及離職率等等，顯然都是一個殊值討論的課題。就此而言，公部門的組織管理同樣面臨職場多元化所帶來的衝擊，尤其是多元化對於組織效能造成的影響（Wise and Tschirhart, 2000）。誠如Choi（2009：604）所指，儘管政府基於法制規定，成功地將多元化人力引進公部門職場，但更重要且必須面對的問題是，如何管理這些多元化的人力，以及如何使其有效率地相互合作，進而提升組織績效。而Mor Barak（2000）也認為，美國積極就業保護行動只能確保弱勢的女性、少數族裔與年長工作者進入職場，但彼等對於組織的影響應受到更多的關注，究竟多元化人力能為組織帶來什麼實質貢獻，而組織又能因此獲得什麼效益。
多元化可為組織提供廣泛的創意、技術以及觀點，進而解決問題、做出更好決定，同時提升組織的績效表現（Cox, 1993；Cox and Blake, 1991；Ely, 2004；Foldy, 2004；Ospina, 2001；Richard, 2000）。此外，Bunderson與Sutcliffe（2002）則進一步地證實，如果一個工作團隊能納入來自不同背景的成員，就比較可能分享更多元的資訊，表現出比同質性團體更好的工作績效。申言之，異質性高的工作團體可以藉由多元化獲得
多方意見，並且可以塑造比同質性工作團體更優質的共識。尤其在全球化的競爭之中，惟有以多元化組成份子、多元化觀點、多元化技術組成的工作團隊，才能因應和處理目前多重且高度複雜的公共議題之挑戰（Cox, 1993）。
肆、多元文化組織建構模式
為有效達成多元文化組織願景，學者寇克斯（Cox）認為針對多元文化組織的五大特色來找尋組織發展變革工具，藉此作為多元文化管理策略，相關概念如下：
一、建立多元主義
(一)組織成員與新進成員的訓練計畫：
較常使用引導組織改變的就是管理或重視文化多元化的訓練。比較普遍的兩種形式就是覺察性（Awareness）訓練與技巧建立（Skill-building）訓練相互結合，讓組織中不同文化的成員來促進彼此的瞭解，提升團體間互惠的學習。
(二)確保進用與接納弱勢團體：
在重要的委員會中確保弱勢團體的參與，同時也可以利用輔導將多元化的重要性融入組織的任務與策略中。
(三)支持性或倡導性團體：
組織中，由弱勢群體所組成的網絡，例如支持性與倡導性團體，其可以提供直接與組織的高層管理者接觸與溝通的管道，除了討論重要的團體議題，還能對組織提供建議。
(四)發展彈性且高度包容的組織氣候：
1.鼓勵非正式且不具結構性的工作。
2.彈性的工作計畫與監督權力的下放。
3.給予組織成員對於目標的達成與運作有自由裁量的能力。
4.研究者應該花費在組織中十分之一的時間來探索成員的意見與思想。
二、建立完整的結構整合
(一)教育上的努力：
弱勢群體的組織成員應該要在組織的所有階層、所有功能與所有的工作群體中皆能具有充分的代表性。要達到這樣的組織目標，就必須要在技術與教育資源上有較為公平的分配。
(二)弱勢優先計畫：
未來組織中要建立完整的結構整合，仍然需要持續進行弱勢優先計畫。
(三)生涯發展：
為弱勢群體提供生涯建議與職涯途徑發展。
(四)改良回饋系統：
確保組織績效評估與獎酬系統的完善，是建立組織結構整合必要工具。
(五)福利與工作計畫：
弱勢群體的結構整合可藉由人力資源政策以及福利計畫的改變，平衡工作與家庭角色的需要。
伍、我國公部門多元化人力推動建議
促進政府部門的多元化政策，宜再適度提高女性擔任高階文官的比率，至於身心障礙者權益保障法與原住民族工作權保障法則對於進用弱勢群裔，係採用配額制的優惠政策；其優惠政策難免會發生反歧視、進用者能力不足等病態，雖然現階段此一政策尚未受到強烈質疑，但未來是否出現挑戰，包括影響其他人的工作權、平等權等，仍值得政府部門關注。雖然外國平等就業及優惠行動，在政治上已失去熱度，而經過數十年的補償，有愈來愈多人認為此一政策應到了改弦更張的時候了。但思考國內的平等就業，似乎才萌芽，相關法律也是這幾年才逐步完備，包括性別工作平等法、身心障礙者權益保障法等，可以預期這項議題在國內仍是值得關注。
陸、結論
多元化管理是一種源自於效率、效能的思考，它希望帶來的是組織更高的生產力，這種觀點對於私部門而言，應是無需置疑的。Lais Recascino Wise及Mary Tshirhart（2000）則提出，由於公私部門在本質上的差異，現在所流行的多元化管理措施是否適用於公共組織呢？例如公部門強調的公平、社會正義，民主代議政府的規範性與多元化管理的實用性之間是否相容呢？因此他們建議學者對於公部門的多元化管理必須要有更多的研究，引進更多不同面向、不同流程的多元化政策。例如必須超越「雇用、升遷」的層面，而擴及人事管理上的其它措施，例如提供更彈性的工時，以利員工接送上下學的小孩，類此更為友善的工作環境、更為多元的管理方案，才能使多元化管理走出雇用、升遷的傳統領域，而邁向真正的多元化目標。
在跨向21世紀的同時，因應全球急遽變化的趨勢已成為組織施實改革或更新的主軸，為了能攀登全球競爭力的顛峰，擁有超越其他國家的競爭實力，政府亟需推動再造或更新的計畫。顯然地，人力資源也成為再造的重要焦點之一，畢竟組織若想在劇烈的競爭市場中能擁有一席之地，就勢必要對組織中的人力資源進行最佳的配置與規劃，並透過適當的管理方式，促使個人及團隊的潛能可以全面發揮，來為組織締造出良好的績效。

參考書目：
許慶復，2009，政府部門人力多元化管理，高大法學論叢，(5)，1-22。
李俊達，2013，性別多元化與組織績效之研究：女警比例會影響犯罪發生率嗎？ 行政暨政策學報，(56)，85-116。
張其祿，2008，〈公務人力的多元化管理：兼論國家考試之人權保障〉，《國家菁英季刊》，4(1)：95-112。
Brewer, Gene A. 2002. “Public Workforce Integration：A Field Essay.” The Annual Meetingof the Southern Political Science Association, November 7-9, Savannah, GA.
Kellough, J. Edward. 1990. “Integration in the Public Workplace：Determinants of Minority and Female Employment in Federal Agencies.” Public Administration Review, 50(5)：557- 566.
Mor Barak, Michalle E.(2005). Managing diversity：Toward a globally inclusive workplace. Thousand Oaks, CA：Sage.
本文章出自國試論壇
本文作者-文羿
文章連結: 【行政學‧公共人力資源管理】政府多元化管理與平等就業策略探究 - 國試論壇 (superbox.com.tw)