地方政府未來角色與職能轉變

壹、前言：

一直以來，地方政府向來被視為是中央政府的地方分支機構和代理人，除了美國等少數地方分權國家外，
多數地方政府權限仍嚴格受制於中央政府的權轄，自然亦缺乏自行提供地方公共服務之權能。
然而，隨著全球化風潮下，地方政府不但日漸從中央取得更多自主自治權能，
使得地方政府的角色與職能有所改變；近來更在「治理」思維的興起下，
已逐漸從地方政治菁英的傳統統治型態走向與民間團體與公民社會合作提供公共服務的協力治理模式。
因此，在地方治理思潮演變過程中，政方政府應該扮演何種角色，才能有效因應全球化的衝擊？

貳、地方政府的角色與職能轉變過程

一、傳統聯邦主義觀點：地方政府是上級政府的臣僕：

傳統聯邦主義的觀點視地方政府為聯邦或上級政府的臣僕角色，
得忠實的接受聯邦或上級政府的命令並無條件的加以執行(Shah,1994)，
例如美國的地方政府權限完全受制於州憲規定，即州政府對於方政府的政策作為有相當大的監督權力。
依傳統聯邦主義的觀點，地方政府指派提供的公共服務基本上是依經濟規模、成本利益的外溢效果、
使用者的接近性等來考量；但由於相關的政策作為似乎過於過調聯邦制的結構和程序目的，
而非作為滿足人民需求的公共服務目的之手段。

二、公共選擇觀點：地方政府是一個極大化自我利益的機關：

從Bailey(1999)的分類中可知，地方政府的行為固然有極大化公共利益者，但亦有些地方政府的施政則是著由極大化機關利益來迎合官僚和行政首長的利益。因此，Niskanen(1971)研究便以「預算極大化模式」來指陳官僚和官僚機關的角色與行為。

三、新公共管理觀點：地方政府是公共價值的造者：

Osborne和Gaebler在「新政府運動」一書中倡導政府應有新思維、用新觀念來重建政府，以重建政府的價值。
換言之，傳統由上而下的層級管理模式必須改由下而上，以成果為導向的服務管理模式所取代。
為此，新公共管理也提供2種可供選擇的可行途徑：「契約外包」與「創造誘因」。
 

四、新制度論觀點：地方政府是公共服務制度的設計者：

新制度論無論在地方財政或地方授權方面，提供了不一樣的解釋觀點，亦即地方政府的角色與功能在於精心設計各種可行的公共服務制度以克服交易成本和「代理人問題」。這觀點不止有利於多層次政府的設計，
也有益於在地方治理的複雜體系中確立地方政府的責任。
因此，新制度論觀點強調地方政府不只需要針對所提供的各種服務之不同交易本要素來重新設計公共制度，
還必須審慎評估各種治理機制的交易成本要素以做出合理的制度選擇。
然而，任何偏重於以政府為中心，缺乏以公民為中心的價值思考都無法正確釐清政治領導菁英、
專家以及公民之間的的角色分際，只有整合三者觀點，並納入一個視野較寬廣的社會資本觀點之治理架構，
才能真正落實現代化政府所要求的回應、責任和課責職能。

參、社會資本觀點下的地方政府治理職能
以社會資本為中心的地方治理觀，主張地方政府應以公民為中心、負起催生地方公民社會的責任。
這裡所謂的公民社會，從社會資本觀點來看，意指一個公民性強、共同體意識豐公民組織活潑發展、充滿信任、互惠規範的參與網絡社會。由於公民性強，人民有強烈自主意識，樂意參與社會公共事務活動；
由於共同體意識豐富，人民普遍認同地方，原意為地方的發展與繁榮共同合作，
這種公民社會極願意與官僚體系合作，與政府融為一體，協力政府創新公共價值。

當然，這樣的公民社會並不容易自動形成，誠如Putnam研究所指出(《使民主運轉起來》一書)，
社會環境和歷史深刻地影響制度的有效性，因此，一個成熟活潑的公民社會有賴於國家以及相關層級政府間的制度設計和實踐來豐沃公民民主參與的士壤，公民社會的雛形需要政治領導者、
官僚以及公民三者合作，在以公民為中心的前提下互信互惠方能成形。

首先，在活絡公民社會組織方面，地方政府可以制訂相關法律，鼓勵公民結社；舉辦相關教育訓練，
以強化公民社會組織的專業與活動能力。其次，在健全公民參與法制方面，地方政府可以制度化開放的公共對話空間，營造無障礙的公共議是之討論；透明化政府決策過程，以利充分的資訊流通，
建立政府與人民間相互信任的合作基礎。再者，在貫徹決策體制方面，可採取成果導向、由下而上的課責機制，
賦權公共服務的直接使用者-即公民來評估原方政府的施政績效。
催生公民社會的意義來營造一個公民民主參與的空間，故要有效催生公民社會，就必須要重新調整政治領導者、
官僚、公民間的歧異心態，同時進行改造，厚實三位一體的互信互惠規範，再造一積極性的公民、
負責任的官僚以及前瞻型的政治領導者。

肆、結語：從地方治理到地方公民社會的期待
Shah和Shah(2006:1)在「地方政府的願景」一文中指出，地方治理是地方層級中「政府-公民」之間互動、
集體決策、合作提供公共服務的集體行為。可知當代地方治理理念非常強調地方政府與公民社會的互動，
在互信互賴的基礎上，共同分擔公共服務的功能與管理責任。地方政府不再是地方公共服務網絡中唯一的權力核心焦點，而是需要積極尋求公民社會部門，如非營利社群、市場、社區、公民等的投入與協力參與。
因此，地方政府應認清政府的重要角色在於以「公民」為中心，協助公民前瞻公共利益之創造與分享，
體認政府的使命在於創新公共價值。
隨著地方治理時代來臨，建立在理性主義下的傳統聯邦體制已無法充分回應外界環境與社會結構變遷，
只有一個有能政府結合公民社會積極參與的效能揮，才能有助於地方社會集體公共利益的實踐。