行政行為合法性之審查

壹、前言
在大部分的行政法題目中，都會需要判斷行政行為的合法性，而行政行為的合法與否，將影響行政行為的效力，以及往後的救濟問題，
由此可見行政行為合法性審查之重要性。本文之目的，便是在剖析行政行為合法性的審查架構，
在解題的過程中，如果在思維上能清楚地梳理出各個層次，想必不會有所疏漏，並能寫出架構清晰、層次分明的答案。



貳、行政行為合法性的審查架構
一、行政行為之定性
審查的第一步，是從案例事實中找出要審查的行政行為，並加以定性。
行政行為的種類可分為四類：行政命令（含法規命令與行政規則）、行政處分、行政契約、行政事實行為。
之所以要先定性，是因為對於不同種類的行政行為，法律有不同的設計，其合法性要件、效力、行政救濟等等方面皆不相同[1]。
在這裡必須注意兩種特別的行政行為：行政罰及行政執行。行政罰屬於行政處分，行政執行則可能是行政處分或事實行為，
雖然都可以歸類在上述分類中，但其合法性要件、效力等等，皆與一般行政處分或事實行為有所不同，
蓋其必須參照行政罰法或行政執行法之規定。所以在定性上應盡可能具體，尤其是法律設有不同規範狀況，
例如行政執行法中亦有區分間接強制、直接強制、即時強制等等，此時即有細分的必要。

二、行政行為之法律依據[2]
在定性之後，審查的第二步是檢視系爭行政行為是否具有法律依據，即法律保留之問題。原則上，
所有的行政行為都必須具有法律之授權基礎，例外無須法律保留者，例如較不具重要性的給付行政事項，或是行政契約之締結。
如系爭行政行為必須適用法律保留原則，然欠缺法律上之依據，原則上即可判斷行政行為違法。
反之，若系爭行政行為無須法律保留，或是其已具有正當之法律依據，則可進入下一個審查階段。

三、行政行為之形式合法性[3]
行政行為的形式合法性審查，主要有以下四點：法定管轄、法定程式、正當程序、生效要件。不過在審查上，
必須要注意系爭行政行為要適用的法規範有哪些，除了基本的行政程序法、行政執行法、行政罰法之外，
亦可能必須參照其他特別法之規定。
法定管轄：行政行為是否由有管轄權的機關所作成？並可能涉及管轄權變動之問題（例如委任、委託、委託私人行使公權力）。
法定程式：行政行為是否具備法定的程式要件？例如：行政契約原則上應以書面為之（參照行政程序法第139條）、
書面行政處分原則上應敘明理由（參照行政程序法第96、97條）。
正當程序：行政行為之作成是否合乎行政程序之規定？例如：行政處分作成之前原則上應給予當事人陳述意見之機會
（參照行政程序法第102、103條）。
生效要件：行政行為是否符合法定生效要件而已生效？若否，則未生效力，而無從論及其合法性。
例如：書面行政處分原則上以送達時發生效力（參照行政程序法第110條）。

四、行政行為之實質合法性[4]
行政行為的實質合法性審查，主要為以下幾點：行政行為之作成是否合乎法律明定的構成要件（通常涉及不確定法律概念之解釋問題）、
法律效果的採擇上是否有瑕疵（通常涉及行政裁量之問題）、行政行為是否合乎一般行政法之原理原則
（例如明確性、平等原則、比例原則、信賴保護原則等等）。

參、案例演練
一、問題
X機關核准某甲申請的補助款項，並已實際給付3000元。然而，X機關嗣後發現甲當初提供的資料為假，故撤銷原處分，
並另作成A函，敘明相關事實及理由，命甲在1天內返還已給付的3000元。試問A函是否合法？

二、解析
（一）行政行為之定性
系爭A函為X行政機關所為之單方行為，其命甲限期返還3000元款項，係就具體特定的事件所為，
並直接對外發生法律效果，性質上屬行政程序法第92條第1項的行政處分。

（二）行政行為之法律依據
系爭A函命甲返還3000元款項，具干預性質，故應有法律依據。在此應注意到，系爭款項應屬公法上不當得利，
蓋在原授予利益的處分被撤銷之後，甲已無受有該款項的法律上原因。對於因授益處分溯及失效而生之公法上不當得利，
行政程序法第127條設有明文規範，而依本條第3項，行政機關得作成行政處分命受益人返還，故本件之A函具有法律依據。

（三）行政行為之形式合法性
法定管轄：公法上不當得利的返還，管轄機關原則上應為原本作成授益處分的機關，故本件X機關應有管轄權。
法定程式：依行政程序法第127條第3項，命返還公法上不當得利之行政處分應以書面為之，
另外，原則上應記載同法第96條第1項所列各款事項。本件A函為書面，並有敘明相關事實及理由，應無違法定程式。
法定程序：行政處分較重要的法定程序，為行政程序法第102條以下的陳述意見，原則上行政機關在作成不利處分之前，
應給予相對人陳述意見之機會，但同法第103條設有若干例外情形。本件A函為不利處分，但X機關並無給予甲陳述意見之機會，
不過本件似乎符合第103條第5款（行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者）或第6款事由
（限制自由或權利之內容及程度，顯屬輕微，而無事先聽取相對人意見之必要者），故仍符合法定程序。
生效要件：書面行政處分因送達而生效。本件A函是否送達於甲，題幹中並未述及，應非重點，假設其已送達，即已發生效力。

（四）行政行為之實質合法性
X機關命甲返還3000元之公法上不當得利，法律基礎為行政程序法第127條，已如前述，而在實質合法性上，
則應檢討本條之構成要件是否滿足。本件確實存在一授益處分經撤銷而溯及失效，甲亦因該處分而受領3000元之給付，
構成不當得利。不過，其命甲在1天內返還，期限顯然過短，有違比例原則及誠實信用原則，構成裁量瑕疵，因此A函應屬違法。

肆、給考生的叮嚀──代結論
行政行為的合法性審查是行政法中的基本問題，還望讀者能把審查架構記在心中，想必有助於問題的思考或解題。
固然，很多題目的設計較為單純，考點也較為明確，不過若欠缺對完整審查架構的理解，也極有可能漏掉細部的爭點；
本文之所以將一個極為簡單的案例小題大做，也是希望提醒讀者：再簡單的案例，也不要忘記運用審查架構。
最後還是必須叮嚀：行政行為的合法性判斷通常只是問題的最前端，該行政行為的效力為何？救濟途徑為何？
還必須另外檢討。尤其必須注意，合法與否不能與效力劃上等號，不同的違法樣態往往對應了不同的效力，
以行政處分為例，違法的行政處分可能包含無效、有效但得撤銷等等的效力，不可不慎。

[1]可參：李建良（2008），
〈行政法思維方法與案例研究─基礎篇（一）問題模式與思考層次〉，《台灣法學雜誌》，103期，頁58。
[2]主要整理自：李建良（2008），同註1，頁59。
[3]主要整理自：李建良（2008），同註1，頁60。
[4]主要整理自：李建良（2008），同註1，頁60-61。