前言

中央流行疫情指揮中心(下稱指揮中心)於民國（下同）110年2月訂定「110年COVID-19疫苗接種計畫」（下稱「系爭接種計畫」），將公費疫苗接種對象分為10大類。進而禾馨醫療集團遭台北市政府衛生局認定不符系爭接種計畫及指揮中心所定接種方案，替不符資格的民眾接種疫苗，依傳染病防治法（下稱傳防法）第65條第3款裁罰小禾馨、禾馨民權、小禾馨士林、小禾馨懷寧等4家診所共230萬元。其中，小禾馨診所針對罰鍰處分提起行政訴訟，臺北高等行政法院111年度訴字第113號判決認為罰鍰違法而撤銷罰鍰處分，判決理由中有針對系爭接種計畫的定性進行討論，同時也詳盡分析系爭接種計畫的法源依據，極具參考價值。

本文

(一)系爭接種計畫之定性
北高行認為，醫療機構若違反傳防法第29條第1項之「預防接種政策」，將遭以同法第65條處以罰鍰，故「預防接種政策」性質上具有直接對外課予醫療機構配合予以執行之義務的規制性法律效果；並認為，系爭接種計畫是針對多數不特定人民就預防接種事項所作抽象、一般性之規範，故即使此預防接種政策具有實現傳染病防治目的或構想之方法或步驟規劃之功能，而併具行政計畫的意義，仍不礙於其性質上已屬行政程序法第150條第1項所定之法規命令[1]。
陳陽升老師則認為，系爭接種計畫中並未表明授權依據，較可能者為傳防法第5條第1項第1款第1目，然而，與同法其他規定比較，其他規定皆有「…...其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之」之文字，且其立法理由僅簡單表示：「釐清中央與地方主管機關防疫上權責」，本規定是否確有授權訂定關於「傳染病防治政策及計畫」之法規命令，實有疑問。因此，系爭接種計畫更有可能是行政機關為履行傳防法所賦予權責而訂定之行政規則[2]。
(二)系爭接種計畫違反法律保留原則
1.系爭接種計畫應有法律或法律明確之授權為依據
系爭接種計畫雖屬公共衛生領域之積極性給付行政，且縱使其給付乃無償性之供給，在傳防法第29條第1項之限制並負有行政罰制裁效果之下，對參與接種政策之醫療機構而言，仍屬限制其醫療營業行為自由，並附帶財產上不利益制裁後果的干預性行政行為。因此，應有法律或法律明確之授權為依據。
2.傳防法第5條第1項第1款第1目可作為授權規定，但指揮中心非授權對象
傳防法第5條第1項第1款第1目文義上固僅偏屬組織法性質之權責劃分性規定，但基於同法第28條第2項規定，中央主管機關已由法律授權，得訂定預防接種施行之條件、限制及其他相關事項之辦法，且同法第29條第1項更進一步規定醫療機構有配合中央主管機關訂定預防接種政策的義務，整體而言，應認傳防法已有作用法上的授權意義。
然而，上述傳防法具有作用法性質之授權對象，僅該法所稱之「中央主管機關」，亦即僅衛福部才具有作用法上的權限，而得訂定同法第29條第1項之預防接種政策，因此，指揮中心仍欠缺訂定的權限。
3.傳防法第17條第1項、指揮中心實施辦法第3條第1款並非授權規定
傳防法第17條第1項是為統籌傳染病防治各種資源、設備及整合相關機關（構）人員所設，指揮中心依此組織法性質之規範，所職掌者，也僅限於對各級政府機關、公營事業、後備軍人組織、民間團體執行防疫工作的統一指揮、督導及協調，不含預防接種政策的訂定權限。
衛福部依同法第17條第2項規定之授權，訂定關於指揮中心編組、訓練、協助事項及作業程序之實施辦法時，依此條項規定之授權意旨，也僅授權衛福部訂定關於指揮中心內部組織、事務之分配、業務處理方式等之組織性行政規則（行政程序法第159條第2項第1款規定參照）。衛福部在依此授權訂定此等組織性行政規則時，自不得逾越此條項明確之授權範圍，不經行政程序法第15條第1項、第3項所定的權限委任程序，逕於指揮中心實施辦法中，將法律授權由衛福部職掌的預防接種政策訂定權限，定由指揮中心代為行使，故指揮中心亦不得依指揮中心實施辦法第3條第1款之組織性行政規則取得訂定的權限。
4.特別條例第7條可作為授權規定，但處罰依據即非傳防法第65條第3款
系爭接種計畫固然可認為是特別條例第7條所稱之應變處置或措施，但違反特別條例第7條，僅得依同條例第16條第3款處以罰鍰，而不得適用傳防法第65條第3款予以裁罰。蓋指揮中心依據特別條例第7條之授權，訂定關於預防接種的應變措施，與傳防法第29條第1項規定由中央主管機關衛福部訂定之預防接種政策，兩者不論訂定發布的權責機關、行政作用法上的授權基礎，以及應發生的具體法律效果等，均截然有別。
(三)系爭接種計畫未踐行法定的發布程序
系爭接種計畫具法規命令之性質，已如前述，自應符合行政程序法第154條第1項規定之正當行政程序，然系爭接種計畫卻未刊登於政府公報或新聞紙予以公告，不能認已踐行法定的發布程序，欠缺法規命令的生效要件，故尚未發生效力。
 

結論

本案，北高行認為系爭接種計畫之性質為法規命令，並針對系爭接種計畫進行合法性審查，最終北高行認為系爭接種計畫欠缺法律依據而違反法律保留原則，且未踐行法定的發布程序而不生效力，因此，自不能認為小禾馨診所有違反系爭接種計畫之情事，故撤銷罰鍰處分。

四、給考生的叮嚀

「法律保留原則」是公法最基礎、卻也是考生作答時最容易忽略的一環，北高行細緻地針對所有可能的法律依據進行討論，十分值得效仿。

[1]相同見解：李惠宗，〈疫苗施打權利乎？義務乎？〉，《月旦法學教室》，第227期，頁7，2021年9月。
[2]陳陽升，〈COVID-19疫苗公費接種對象與優先順序規定之定性〉，《台灣法律人》，第3期，頁22-23，2021年9月。