行政趨勢

淺談縣(市)議員建議款

回顧過去十年台灣地方政府的財政狀況，發現台灣許多縣市財政狀況持續惡化，特別是財政資源與補助款能否充分有效率地利用與分配等議題開始受到關注。而各縣市政府行之有年的「議員建議款」也因為涉及效率與政治間的爭議，逐漸受到大家矚目。然而，大部份人不知道的是，我們的縣市議員們，除了檯面上的薪水，另外還握有一年幾百萬到上千萬的「議員配合款」可供使用。縣(市)議員身為民意代表，理應是監督行政部門的政策好不好？所提的預算合不合理？執行有無確實？但是，當議員成了預算分配的一份子，行政和立法的角色界限模糊了，還能期待議員監督政府嗎？當地方民代形同「球員兼裁判」，我們還能期待議員去監督政府嗎？
(一)何謂議員建議款
所謂的「議員建議款」源頭可追溯至省政府時期，當時是為了因應各地方緊急需要而設置的「小型工程建設經費預算」，該預算由省議員視各選區之需要，可直接向省府各廳處申請撥付補助動支，目的是為了縮短行政作業流程，以提昇行政效率，也彰顯省政府親民愛民的德政。後來，各地方縣市政府及鄉鎮市公所也陸續比照辦理，在年度預算內編列部分經費供縣市議員及鄉鎮市民代表運用，除了可以直接服務民眾，還能參與公共建設、造福選民，又被稱為「基層建設配合款」、「議員小型工程建議款」、「地方小型工程配合款」等，指的都是同一件事，因各地處理方式不同而異。
(二)分配政治研究發展
要探討議員建議款背後脈絡，勢必得先探討分配政治的發展起源，而分配政策與政治研究起源於1960年代美國學者Lowi觀察美國國會政治所發現的現象，他發現美國國會議員的決策行為都是基於自身選區的利益，期待將利益帶回選區討好選民，並籍此在下次選舉中贏得連任。國會議員為了將更多利益帶回自己選區，會在利益分配過程中試圖讓自己取得優勢，比如進入相關的常設委員會擔任委員，以便在審查行政機關預算時向聯邦政府爭取更多補助款；另一方面，行政機關為了預算不被刪減，對於議員所提出的選區補助政策將盡可能滿足議員的需求。簡單歸納相關學者研究，影響補助款分配因素有三，包括：國會內部制度性因素，選舉因素以及選區客觀需求因素，這個部分下次有機會再予說明。
(三)實務案例
例如最高法院2018年10月中判決，認定新竹縣6名議員（1位已卸任）利用民意代表可向地方政府申請「公共工程建設及設備補助款」的職權，在採購中小學書籍及教具時，勾結書商與資訊設備商分贓牟利，從中貪汙6成回扣，光回扣就超過1000萬，6人依貪污罪起訴，除了褫奪公權4年，也各自被判1～7年徒刑且全案定讞。
再者，2011年時任台南市長賴清德與台南市議會對於議員建議款的衝突事件，升格以前，台南縣、市議員每年都有500萬以上的配合款，但賴清德上任後堅持《預算法》並無配合款規定，不應編列每一位議員固定額度的配合款，在縣市合併升格後，賴曾公開拒絕編列「議員地方建設配合款」而引起軒然大波，導致台南市議會當年因此連續流會，歷經3次臨時會，總預算都無法審議，區區「配合款」反而讓市議會槓上市政府，也造成雙方府會關係降至冰點。
(四)議員建議款存在因素
有鑑於地方政府財政狀況普遍不理想，以及資源使用無效率的情況下，議員建議款制度存在引發了爭議，而且大多民眾對於議員建議款的看法是負面的，那為何議員還會積極地爭取議員建議款的保留呢？
總括可歸納主要因素有以下幾點：
1、維持府會關係的和諧。
2、實現候選人的競選政見。
3、滿足地方團體或利益團體的要求。
4、議員本身自利的驅動(增加自己對於地方的影響力)。
上述原因當中除了維持府會關係和諧以外，其他三項因素都是能夠讓議員向選民邀功且能夠提升自身選舉連任的可能性。
(五)未來想像與建議作法
美國芝加哥市亦有「議員補助款」（Aldermanic Menu Program）的預算制度。市長每年編列一筆錢給每位選區的議員作為地方建設之用。補助款只能用於資本支出來改善基礎設施，除了用途的規定之外，這筆錢要怎麼用，完全由議員自行決定，遂此很多人批評這筆錢是議員用來綁樁，照顧支持者，鼓勵侍從主義和貪腐。然而在2007年，第49選區的市議員Joe Moore 參加一場工作坊，接觸到參與式預算的理念，決定改變傳統作法，Moore提供其「工程分配款」（discretionary fund）（約130萬美元）在他的選區裡來推動辦理參與式預算。這種模式最主要的好處是，由於議員運用的是自己的建議款，故不易產生由行政部門推動時較容易出現的府會衝突；且眾所周知，這筆款項過去經常淪為議員綁樁、固樁的「私房錢」，而「參與式預算」能使其運用更具公共性與正當性。
2015年5月到8月間，新北市國民黨籍市議員陳儀君便循這種模式，釋出一部份工程建議款，交由新店區達觀里的里民提案及投票。但由於部分縣市（如台北、台南、高雄）沒有這筆款項，因此不是每個縣市都適用。此外，由於這種模式需要行政部門的高度支持，包括資源、人力、法規等各方面的協助，也因此涉及潛在的政治角力問題。比如說，假如新北市有非國民黨籍的議員決定跟進，行政部門是否能提供同等規格的支援？無論如何，在頗具爭議的「工程建議款」還存在的縣市，若有議員願意將這筆錢交由民眾以透明、審議的方式規劃運用應是值得鼓勵的。

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