92律師行政法第一題：行政契約之單方終止或變更

一、前言
在各種行政行為類型中，行政契約在行政實務上雖較為少見，在國考卻具重要性，值得考生注意。以下本文將從92律師行政法第一題出發，為考生分析行政程序法第146條規定之規範目的、意義以及適用範圍，希望能幫助考生釐清此條與行政契約之調整有關的重要規定之相關概念。
二、正文
（一）題目
臺北市政府與基隆市政府為緊急處理垃圾之需要，基於互惠原則，於民國九十二年七月雙方簽訂「區域間都市垃圾處理緊急互助協議書」，該協議書內容除包含臺北市政府願代基隆市政府焚化垃圾，基隆市政府則提供土地代臺北市政府掩埋廢棄物外，並包含其間費用之計算。條款中並約定將該「協議書」定性為「行政契約」，試問﹕
基隆市政府得否因基隆市議會或民眾強烈反對，而嗣後單方終止或要求改變掩埋廢棄物之數量？理由何在？（92年律師行政法與強制執行法第1題第1小題）
（二）解析
1.行政程序法第146條之立法目的
行政機關選擇以契約方式執行行政任務，目的在於實現公共利益，因此在行政機關與人民締結契約後，若依約履行不但無法達成契約目的，還將可能對公益造成重大危害，於法制設計上應允許行政機關有調整契約的權力，以維護公共利益。基於此種法理，我國行政程序法第146條第1項即規定：「行政契約當事人之一方為人民者，行政機關為防止或除去對公益之重大危害，得於必要範圍內調整契約內容或終止契約。」這樣的設計使行政機關享有基於公益而生之特權，得不經契約相對人同意，亦無需經由法院裁判，逕以公共利益為理由，單方面調整契約內容或終止契約。
2.行政程序法第146條之要件
行政程序法第146條允許行政機關單方調整或終止契約，可說是契約嚴守原則之例外，因此行政程序法第146條設有嚴格要件如下：
(1)須為防止或除去對公益之重大危害，而不及於中度或輕微危害的防止或排除。話雖如此，因「公共利益」或「重大危害」均屬高度不確定之法學概念，須以個案的具體事實加以涵攝才有辦法判斷。
(2)行政機關僅得於必要範圍內調整契約內容，故針對契約內容的變更不得過於重大或徹底改變原始契約結構，否則即超越「調整」文義與概念所能容許之範圍。
(3)依行政程序法第146條第2項之規定，行政機關針對行政契約之單方調整或終止，非完整補償相對人因此所受之財產上損失，不得為之。若相對人對補償金額不同意時，得依同條第5項向行政法院提起給付訴訟。
(4)為了降低對契約嚴守原則之衝擊，除非有急迫情況，行政機關應採協議先行原則，經契約雙方協商達成共識，而不應逕行調整或直接終止契約。
(5)依行政程序法第146條第2項及第3項規定，為求法律關係之具體明確，行政機關調整或終止行政契約及補償之決定，均須以書面敘明理由為之。
3.本件涵攝
依行政程序法第146條第1項，「行政契約當事人之一方為人民者，行政機關為防止或除去對公益之重大危害，得於必要範圍內調整契約內容或終止契約。」本件基隆市政府在與台北市政府簽約後，欲單方終止該行政契約或要求改變掩埋廢棄物之數量，似乎有上開行政程序法第146條之適用空間，惟查本件之協議書係由基隆市政府與台北市政府簽訂，行政契約當事人雙方皆為機關，自不符合行政程序法第146條第1項之基本要件。退步言之，基隆市政府僅因輿論反對而欲變更原訂契約，卻未能舉出具體數字證明由基隆市政府提供土地代臺北市政府掩埋廢棄物所可能帶來之重大危害，亦難該當行政程序法第146條第1項對於行政機關單方變更或終止行政契約必須是為「防止或除去對公益之重大危害」之要求。綜上，本件基隆市政府應不得單方終止或調整與台北市政府之原訂協議。
4.補充說明
除行政程序法第146條對於行政機關基於公益而生的單方調整或終止權所設之要件外，行政契約之變更另一重要考點係關乎行政機關單方調整或終止契約的行為性質。根據通說，行政機關依本條所為之調整或變更的意思表示，屬行政契約關係中法定形成權之行使，為公法上的意思表示，而非行政程序法第92條第1項具高權性質之行政處分。因行政行為之類型會牽涉行政救濟管道之選擇與訴訟類型之分辨，考生應予留心。
三、結語
92年律師行政法本題難度不高，主要係為測試考生是否了解並能確實操作法條之要件，也相當適合作為對行政程序法第146條行政機關為公益之單方契約變更或終止權相關概念之複習。因本件基隆市政府係與同樣作為機關之台北市政府締約，又其欲變更或終止契約之理由殊難認為係為避免或除去對公益之重大危害，其主張應屬無理由。
四、給考生的話
真正的行政契約雖在實務上相當少見，近年卻成為國考和各大專院校法研考試之常見考點。因有關爭點皆藏身在行政程序法對於行政契約之各條規定，考生行有餘力時得多瀏覽行政程序法第135條以下各項規定，並了解各條之規範目的，面對不熟悉的考題與爭點時，即得以行政契約之一般法理與學說作答。