後疫情時代下，開放政府運作與展望

壹、前言
1990年代開始盛行的「全球化」（Globalization）風潮，21世紀因為資訊科技快速進步，以及網際網路資訊分享的普及性，民眾對政府運作與公共事務不再僅滿足於被動告知，而是有更多的參與討論，甚至希望有所改變；相對地，許多政府也開始主動配合此趨勢，提供自身內部資訊或將民眾參與平台完善規劃與建立，於是「開放政府」政策迅速傳播並產生影響。（呂育誠，2017）
開放政府（Open Government）已成為全球未來政府治理的共同願景。開放政府不僅提供政府效能提升構想，更加入深化民主元素。因此，作為民主國家的一員，我國已與國際開放政府發展潮流接軌，甚至在特定面相超越先進國家步調。然而，要達成完全成熟的開放政府並非易事，在數位轉型的道路上，有許多改革問題與挑戰值得後續研究學者省思。（曾旭正，2016）
貳、開放政府背景、概念整理與定義
「開放政府」一詞，最早起源於1950年美國國內對於「資訊自由法」（Freedom of Information Act, FOIA）的討論。1955年美國國會資訊特別委員會，針對「資訊自由法」法案進行研擬，而此委員會的法律顧問帕克斯（Wallace Parks）於1957年發表“The Open Government Principle：Applying the Right to Know Under the Constitution”一文，進而使「開放政府」一詞開始廣為流傳。（林治安、林誠夏、莊庭瑞，2014）
根據學者陳敦源（2009）的見解，官員與民眾間的信任問題，是所有政體的核心議題，特別是民主政體的執政黨能否取信於民，對於是否能夠繼續執政非常關鍵。官民間有可能因為以下三項因素而陷入不信任的惡性循環中。首先，從人民端分析，國家機器的專業化會使民眾感到無法駕馭的恐懼與無奈，而民選政治人物會在規避課責的操作下，將責任轉嫁到文官身上，使文官體系的專業自主性受到阻礙。在民眾不信任的氛圍下，立法部門授權行政部門會更趨於保守，使得行政部門的裁量權受到很大限制，整體運作更為僵化，進而造成民眾對政府的不信任態度更加嚴重。
其次，就文官端分析，隨著民主化的進程，民眾能夠取得更多與自身利益相關的政策資訊，政務人員也積極拓展民眾表達意見的管道。理論上這些途徑有利於民主治理的正當性，但是實務面也增加文官體系的業務負擔，進而使文官對於公民參與抱持著排斥的心態。
最後，我國傳統政治文化中的隱晦本質，讓文官在對外開放上呈現權力旁落的憂慮。陳敦源（2009）因此強調，開放政府提倡的透明、參與、協作、課責、效能等概念，有助於改善長久以來官民間不信任的鴻溝，進一步讓民主制度的長久發展。
另根據呂育誠（2017）老師分析，開放政府純就字詞意涵來看，開放政府就是政府各部門公開所有擁有的資訊，讓民間個人與團體可以自由取得並運用，而開放政府在定義上大致可以從廣義與狹義兩個面向區分，以下分述之：
一、狹義面
開放政府主要指在透明化、課責以及促進民主政治運作等觀點下，並立基於創新與永續性的公共政策推廣過程，進一步營造治理文化；換言之，「開放」不是僅指「改變保守封閉狀態」，也不只侷限於資訊或資料的特定範圍，而更是指採行各類變革策略以提升政府治理能力，甚至形成治理文化。因此在狹義觀點下，開放政府具有下列三點意涵：a.是達成政府治理目標的手段，而非目的；b.可依各國國情不同及需求，採行多樣化的政策途徑；c.納入政府與民間不同利害關係人。
二、廣義面
包含政府各部門的國家策略改革，開放政府是一項獨立政策，但是此政策落實卻需要整個政府體系合作，並針對不同原則採取不同作法的概括過程（Inclusive Process）；由此可知，開放政府是「整合不同政策的政策」，或可解釋為國家整體運作方向的原則。
2009年美國歐巴馬總統所頒布的「開放政府指令」（Open Government Directive）進一步界定開放政府的內涵。該指令指出，開放政府的基石是以下三項原則（U.S. Executive Office of the President 2009）：
(一)透明度（Transparency）：
指政府各項資料或資訊對外揭露，以及外界取得運用可及性（Accessibility）程度。OECD會員國對透明度基本上採行二類作為，首先是立法要求政府相關資訊公開，同時保障民眾取得資訊權利；其次為「目標導向的公開」（Targeted Transparency），即政府指定特定的資訊類型或範圍，並主動鼓勵外界運用來提升政府效能。
(二)課責（Accountability）：
指政府主動告知民眾政策內容及施政過程，同時也定期公告施政成果；民眾則根據民主原則監督政府各項運作，進一步維護本身權益。
(三)參與（Participation）：
指民眾或公民社會主動參加政府組織，或是進入政府決策或執行過程中，提出自身看法並發揮一定影響力。同時，不論參與方式是消極的接受諮詢，或是民眾主動提出政策建議與看法，政府都應公開各項執行權利所需資訊，並提供相關協助。
參、後疫情時代下臺灣開放政府運作實務
2020年初全球爆發新冠肺炎（COVID-19）以來，相較國際疫情日趨嚴重，臺灣民主防疫的經驗卻獲得國際社會肯定，「Taiwan Can Help, and Taiwan is Helping」的國際防疫與人道救援精神，展現臺灣是世界可信賴夥伴與良善力量。因此蔡英文總統於2020年5月20日就職演說內容指出，未來臺灣將積極與國際社會保持良好關係，持續爭取參與國際組織，與美、日、歐等國家共同抗疫，深化夥伴關係。（國家發展委員會，2021）
數位時代來臨，科技的應用更廣泛，民眾取得政策資訊的門檻較以往已經降低，資訊透明共享、公私協力共創的治理模式，成為政府轉型關鍵，開放政府不僅對於民眾參與公共事務有所幫助，也能讓公民社會瞭解施政須考量的複雜因素，進而信任政府，而唯有彼此互信，政策才能有效推動。（國家發展委員會，2021）
隨著疫情改變人類互動模式，以及零接觸商機及遠距工作等服務型態的興起，各國政府莫不加速數位改革腳步，惟資料驅動與數位轉型皆仰賴政府與公民社會間之信任，在疫情衝擊下，如何重建公共信任並運用數位科技達成創新，成為各國政府面對的機會與挑戰。（國家發展委員會，2021）
根據國家發展委員會（2021）於2021年公布臺灣第一部開放政府國家行動方案相關內容分析，此方案包含「推動資料開放與資訊公開」、「擴大公共參與機制」、「增加性別及族群包容性對話」、「落實清廉施政」及「執行洗錢防制」等5大範疇承諾事項，除表現政府在上述相關領域的成就外，也勾勒未來推動開放政府的政策發展方向，與公民社會共同探索開放政府在政策實踐上的可能，深化民主素養，讓臺灣成為國際社會的可靠夥伴。以下就開放政府國家行動方案相關內容五大項目論述之：
一、推動資料開放與資訊公開
為落實政府資訊公開，2005年公布施行《政府資訊公開法》，與人民權益相關的施政、措施及政府資訊均以主動公開為原則，以便利民眾共享及公平利用政府資訊，保障民眾知的權利，促進民主參與，增進民眾對公共事務之瞭解、信賴及監督。
二、擴大公共參與機制
臺灣於1999年公布並自2001年施行《行政程序法》，規範行政機關在行政處分、法規命令或行政計畫中，皆應該讓人民有參與表達意見的機會，並於重大行政處分進行聽證程序，作為當事人參與行政行為決定之途徑，顯示政府開始重視公民參與的重要性；2015年「公共政策網路參與平臺」正式上線，作為全民參與公共事務的常設管道，開啟公民參與的管道。
三、增加性別及族群包容性對話
自1990年代中期後，隨著政治解嚴及民主體制的發展，政府陸續針對各類議題建立參與式民主的平臺，於1997年成立行政院婦女權益促進委員會任務編組，透過政府與民間的夥伴關係與持續對話，對政策產生實質的影響力，並陸續通過《性侵害犯罪防治法》、《家庭暴力防治法》、《性別工作平等法》、《性別平等教育法》及《性騷擾防治法》，2011年函頒「性別平等政策綱領」，並於2012年成立「行政院性別平等處」，逐步完成有關法制組織的基礎工作。
四、落實清廉施政
臺灣於2000年公布施行《公職人員利益衝突迴避法》，並於2018年修正，據以建立公職人員利益衝突迴避之規範，有效遏阻貪污腐化及不當利益輸送；於2004年公布施行《政治獻金法》，用於規範及管理政治獻金，確保政治活動公平公正，使政治獻金之支用更透明及更具可課責性；於2009年參考《聯合國反貪腐公約》及國際透明組織相關倡議，制定施行「國家廉政建設行動方案」以建構國家廉政發展策略目標，創造乾淨政府、誠信社會之願景；於2011年成立法務部廉政署，成為廉政政策規劃，執行反貪、防貪及肅貪業務之主責機關，並於2018年完成聯合國反貪腐公約首次國家報告。
五、執行洗錢防制
臺灣於1996年制定公布《洗錢防制法》，成為亞洲第一部洗錢防制專法。其後並陸續訂定與推動《洗錢防制物品出入境申報及通報辦法》、《資恐防制法》、《金融機構防制洗錢辦法》等法規，進一步確立臺灣洗錢防制機制，並阻絕洗錢防罪漏洞，從開放政府理念框架下建立臺灣金流透明秩序運作。
肆、後疫情時代下開放政府達成環境永續性發展
疫情及全球氣候暖化的衝擊，為聯合國提倡永續發展目標帶來負面影響，同時也造成全球經濟衰退、自由與人權的空間限制。因此，如何確保民主價值與人權平衡條件下，快速讓整體社會從疫情中恢復、防止威權主義擴張，成為全球民主國家共同面對的挑戰。以下就相關面向分析之：（吳銘軒、曾柏瑜，2021）
一、疫情導致聯合國永續發展目標產生瓶頸
新冠肺炎至今已奪走全球至少407萬人的生命、也有大約1.9億人確診，對全球各國的公共衛生、經濟、社會等發展，造成很大的挑戰。2021年7月，聯合國高階政治論壇（High-level Political Forum on Sustainable Development, HLPF）發布最新永續發展目標年度報告，此報告內容主要描述全球肺炎疫情為聯合國永續發展目標（Sustainable Development Goals, SDGs）帶來的負面影響。這些負面的影響不僅止於公共衛生面向，連帶威脅全球就業人口、經濟成長、收入水平、教育、甚至是人權與平等，特別是女性與年幼的兒童。
二、民主國家的難題─經濟衰敗、自由與人權的倒退
全球在2030年前達成永續發展的目標，現今卻面臨諸多的挑戰，其中之一是新冠肺炎帶來的經濟成長遲緩：封城、失業率攀升與商業活動停擺，為長期政策制定和資源分配帶來許多不確定性。根據亞洲開發銀行（Asian Development Bank, ADB）最新的研究，亞洲各國投注在達成永續發展目標的資源也因新冠肺炎帶來的經濟衰退而有所縮減，對原本資源匱乏亞洲地區，無疑是雪上加霜。聯合國曾預估，亞洲國家應於2030年前的15年間，每年至少投資2,000億美元在推行永續發展目標的措施上。
人權相關討論中，根據國際人權組織自由之家（Freedom House）最新調查指出，全球疫情爆發以來，至少80個國家的民主與人權指數倒退。以防疫為名的濫用權力、限制媒體、禁止批評政府的意見，以及弱化或攻擊民間機構可信力的案例層出不窮。
綜上而言，如何提升疫苗施打的普及率、有效地阻絕疫情傳播，乃至於迅速恢復經濟活動，是各國最重要的發展議程，也與提倡永續發展目標觀念同時進行。然而，如何在確保兼顧民主價值與人權的條件下，快速讓社會從病毒疫情中恢復、阻止威權主義擴張，卻是全球民主國家必須集體面對的另一大挑戰。
三、開放治理能否與疫情抗衡？
2019年，開放政府夥伴聯盟（Open Government Partnership, OGP）與聯合國發展計畫署（United Nations Development Programme, UNDP）簽訂SDG合作備忘錄，針對永續發展目標建立重要的策略夥伴關係，尤其是建立和平、正義與包容的社會展開合作。主要目的就是希望利用雙方的平台，擴大提倡可讓其它國家複製、效仿的行動方案。
達成永續發展目標需要全球政府與民間社會共同的參與；因此，透過數位創新打造開放、透明的治理模式，才能最大化永續發展目標下各項措施的實際效益。然備忘錄簽訂不到一年的時間，新冠疫情蔓延全球，使得各國政府開放疫情資訊與防疫政策的數位轉型更顯急迫。
四、開放政府夥伴聯盟與臺灣的角色
開放政府夥伴聯盟成立，正為因應全球興起的新極權主義浪潮，由美國前總統歐巴馬（Barack Obama）於2011年在聯合國會議期間召集巴西、印尼、墨西哥、挪威、菲律賓、南非、英國等國家共同發起。開放政府的目標是透過積極的數位創新、公民協力、透明開放原則，促進可課責的政治環境，為民主治理機制帶來新的境界。
2019年起，在民間團體與官方近一年的努力推動下，我國已自行依照開放政府的標準與方法，由官方與民間共同協力完成臺灣第一份開放政府與開放國會行動方案，並於日前由行政院及立法院院長簽署通過、公開對國人與國際夥伴做出承諾，我國自主研擬開放政府行動方案，除回應民間期待、實質的推進開放政府的議程之外，更重要是透過制度化，將臺灣開放政府從理念、口號與政治原則，轉換為一項項可具體評量的政策，並與國際指標接軌。（吳銘軒、曾柏瑜，2021）
伍、結論
臺灣因為緊密的社會活動與網絡，具有獨特的數位轉型優勢，在新冠疫情爆發初期利用各種大量的開放資料、技術整合並協助控制疫情。舉例來說，透過健保卡在藥局和便利商店即可預約購買口罩，其他剩餘數量轉換成開放資料讓民間串接，或利用簡訊追蹤實名制接觸，這些措施皆展現臺灣先進的科技產業、健全的網路基礎建設，以及政府與企業的高度數位化成果，這些系統於軟體層面看似簡易，但背後以「便民且降低公務員行政負擔」為本核心理念，卻需要長時間的文官文化改革才可以有效推廣。（吳銘軒、曾柏瑜，2021）

參考書目：
李治安、林誠夏、莊庭瑞。（2014）。開放政府資料的基本原則與相關政策議題。公共治理季刊，2（1），65-76。
呂育誠。（2017）。開放政府：全球系絡與未來展望。文官制度，9（2），113-128。
曾旭正。（2016）。開放政府之現況與展望。國土及公共治理季刊，4（4），8-17。
吳銘軒、曾柏瑜。（2021）。疫情下全球開放政府夥伴在達成SDGs的效用─以臺灣經驗為例。國際開發援助現場季刊，（5），24-29。
國家發展委員會。（2021）。臺灣開放政府國家行動方案 2021-2024。
陳敦源。（2009）。透明之下的課責：臺灣民主治理中官民信任關係的重建基礎。文官制度季刊，1（2），21-55。


本文章出自國試論壇
本文作者-文羿
文章連結:https://talk.superbox.com.tw/text.aspx?id=3204&p=2&chksum=Super168947640Talk