最高行政法院110年度大字第1號裁定簡析

壹、前言
民國110年10月1日，最高行政法院做出了110年度大字第1號裁定，
本號裁定的法律爭議圍繞於公職人員年資併社團專職人員年資計發退離給與處理條例（簡稱社團年資處理條例，下稱系爭條例）
第5條第1項之規定（下稱系爭規定），該條規定為：「依前條規定重行核計退離給與後，有溢領退離給與者，
應由核發機關自本條例施行後1年內，依下列規定以書面處分令領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還之：……。」
而問題即在於：本條所規定的「1年」期間，其性質為特別規定之公法上請求權時效？抑或是訓示規定？
本文以下將簡要整理本號裁定的見解及其論證，以及曹瑞卿法官提出的不同意見，希望讀者能快速了解並吸收。

貳、本號裁定之見解：訓示規定說
於結論上，本號裁定認為系爭規定的1年期間應為「促請作成處分之作業時間之訓示規定」。茲將其論述重點簡要整理如下：
一、系爭規定之1年期間並非公法上請求權之行使期限，與時效規定無關：
系爭條例之規範目的在於處理公職人員年資併社團專職人員年資後溢領之退離給與，此立法意旨可見於系爭條例第1條。
在程序上，係先依系爭條例第4條之規定由核發機關（解釋上係指「核定機關」）重行核計退離給與，
再依系爭條例第5條之規定由核發機關（解釋上係指「支給機關」）進行追繳。於重行核計退離給與之處分作成後，
溢領之退離給與始構成公法上不當得利，而得進行追繳；系爭規定係在確立公法上不當得利法律關係之發生，
而非公法上請求權之行使期限，與時效規定無關。

如將系爭規定之返還期限定性為特別規定之短期消滅時效，
則追繳之請求權將一律於系爭條例施行後1年之民國107年5月12日罹於時效，不但實際能行使權利之時效期間甚短，
且會因重行核計退離給與處分之作成時點不同，導致得行使公法上不當得利返還請求權之時間長短不一。
尤其若重行核計退離給與處分係於107年5月12日以後作成，更將自始不得請求返還，產生「權利尚未發生，即罹於時效」之荒謬處境。
此等解釋結果，除與消滅時效制度之立意不符、造成法律體系內部自相矛盾外，亦與系爭條例為「追求轉型正義」，
「要求返還不當取得財產」之｢重大社會公益」之立法意旨有違。

二、文義解釋、歷史解釋、體系解釋及立法目的之觀點：
從文義解釋來看，現行法中，倘法律有為消滅時效規定者，大多於條文中直接明定公法上請求權因一定期間不行使而消滅之法律效果
。而系爭規定既未在條文中明定逾期辦理追繳、違反期程之法律效果，立法理由亦未載明，自難認係消滅時效之規定。
從歷史解釋來看，由立法過程的討論可知，系爭規定訂定1年期間之目的並不在於賦予領受人更多保障，
或限縮機關返還請求權之行使期限。而係旨在「規範領受人應儘早返還、促請行政機關儘速辦理」之訓示規定！
避免拖延至行政程序法第131條第1項所定5年消滅時效屆至前始辦理追繳，非謂要訂定短期消滅時效規定。

從目的解釋及體系解釋來看，系爭條例為落實轉型正義，考量黨職併公職所溢領之退離給與時間已久，
可能因時效消滅或撤銷權行使期限已過而無法追還，爰於第7條明定：「本條例第四條所定重行核計退離給與及第五條所定返還規定，
除本條例另有規定外，不適用現行法律有關權利行使期間之規定。」避免依現行法律有關權利行使期間之規定，
致無法依第4條重行核計退離給與、依第5條追繳溢領之退離給與。由此觀之，系爭規定不應解為消滅時效之規定或所謂作成處分之期限。
三、追繳之消滅時效應適用行政程序法之規定：
重行核計退離給與處分作成後，依系爭規定追繳溢領給與之公法上請求權之消滅時效，因系爭條例未有明文規定，
自應適用行政程序法第131條第1項之規定，於重行核計退離給與處分作成後5年內行使之。

參、曹瑞卿法官提出之不同意見書：特別規定之公法上請求權時效說
曹瑞卿法官並不贊同本號裁定的見解，其認為系爭規定的1年期間應為「特別規定之公法上請求權時效」。
茲將其論述重點簡要整理如下：
從文義解釋來看，如將系爭規定之1年期間解釋為不具任何法律效果之訓示規定，將使之形同具文，
而逾越法條文義之通常認知及解釋範圍。
從立法過程的討論來看，立法委員對於系爭規定之期間長短，有諸多的爭執，因此殊難想像其僅屬訓示規定。
系爭條例第7條係在排除行政程序法第131條第1項5年消滅時效規定的適用，使核發機關於系爭條例公布施行後，
對早已溢領退離給與逾5年的個案，重新取得公法上財產返還請求權，又為避免此一重新取得的請求權沒有權利行使期間
的限制，有違法安定性原則，爰在系爭規定附加應於1年內為之的限制，逾期即不得再行追繳返還，俾資衡平法安定性及
轉型正義的緊張關係。因此，系爭條例第7條之「除本條例另有規定外」，即是指系爭規定之1年短期消滅時效，
核發機關應在此1年之法定期間行使其權利，逾此期間，依行政程序法第131條第2項規定，
其公法上之請求權即因時效完成而當然消滅。

肆、給考生的叮嚀──代結論
作為新近的大法庭裁定，希望各位讀者給予一定的關注。本號裁定所涉及的法規與條文雖然較為冷僻，
但整體內容不困難，本質上毋寧只是行政法基本原則及法學解釋方法的操作。而希望透過本號裁定的閱讀及理解，
能使各位的法學基礎更為厚實。
最後，如行有餘力，仍建議各位直接閱讀本號裁定及不同意見書的原文，想必能使各位功力大增。