行政法運用民法法理爭議

壹、前言
民法法理可否直接適用於行政法領域問題，一直是棘手之難題，
而在108年度高等行政法院法律座談會提案三處理了關於行政程序法第121條第1項規定的撤銷權行使，
是否仍有「權利失效法理」的適用。
實務見解分成三說各有見地，而由於權利失效法理之運用在一般性行政法規中並無明文規範，
其依據是源自於帝王條款－誠信原則而來，在依法行政之行政法領域中，法院得否直接推導有直接適用之結論？


貳、行政法適用權利失效法理爭議
所謂民法權利失效法理，係指權利人長時間不主張權利，致使義務人依該狀況得認為且已認為該權利將不再被行使。
違法行政處分之撤銷設有除斥期間限制，根據行政程序法第121條第1項規定：
「本法第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」然而該規定只謂
「知悉起2年內」，並未有「從作成處分某某年內為之」之限制。也就是說，如果再處分作為20年後，
行政機關此時才發現該處分違法有撤銷之事由，即得予以撤銷。此時是否有害法安定性，
而有適用「權利失效」民法法理之必要？

學說與實務見解立場不一：
一、學說見解
學者陳敏採取肯定立場，其認為在法定除斥期間經過前，仍有適用「權利失效」法理之可能[1]。
學者林錫堯、劉如慧認為則採取折衷見解。其認為：行政法上之權利失效非法律明文，因此，即使予以承認，適用時亦應從嚴為之
。又行政機關基於大量行政，處理完畢的公文，即予歸檔，則是單純從其不行使權利，要證明其已放棄權利之行使，
殊屬不易，因此行政機關就違法行政處分的撤銷權，要適用權利失效理論，事實上恐不容易。惟，從比較法觀點出發，
德國學界及實務見解均認為，行政機關撤銷權之行使除受法定除斥期間之限制外，亦適用權利失效之法理。
並且德國聯邦行政程序法第48條第4項第2句明文規定
：「以詐欺、脅迫或賄賂方法使行政機關作成之金錢給付或可分之實物給付之授益處分，不適用除斥期間之規定。
如因為詐欺而作成之行政處分，30年後亦不得溯及既往撤銷該行政處分」，
可見我國行政程序法繼受國德國有對撤銷權之長期間有所明文，可供我國法制作為參考[2]。

二、實務見解：108年度高等行政法院法律座談會[3]
多數見解採否定立場，實務見解分成三說，分述如下：
(一)多數實務採否定見解
首先多數實務認為，違法授益處分是否應予撤銷，重點在於依法行政、信賴保護及重大公益間之選擇，
與該處分作成之久暫無涉，至於法安定的要求，在本項規定。再者，觀諸我國行政程序法立法之初，
行政院提出之行政程序法草案第105條第1項原本規定：「第101條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關
知有撤銷原因時起2年內或自處分時起5年內為之。」立法理由中敘明：「……二、為避免行政處分相對人之法
律地位長期處於不安之狀態，本條第1項特設除斥期間，以限制行政機關之撤銷權。……」但是在立法院二讀會中，
刪除該項末句之「或自處分時起5年內」，理由是「為免明顯應予撤銷之處分，卻因超過時效而無法撤銷，
造成政府的困擾及對人民不利，爰經協商後，取得共識，採謝委員啟大等提案第124條條文，而將第1項末句之
『或自處分時起5年內』等字刪除……。」故從此一立法歷程可知，
我國立法者相當重視依法行政原則，無意將撤銷權限制於處分發布時起5年內。

(二)肯定見解
按「行政行為，應以誠實信用之方法為之」，行政程序法第8條定有明文。
另民法第148條第2項亦規定「行使權利，履行義務，應依誠實及信用方法」，此即我國法制關於誠信原則之規定。
上述關於誠信原則之規定，雖屬關於私法關係或行政行為之規範，但誠信原則亦及於公法上之法律關係[4]。
而所謂權利失效，係源自公法上誠實信用原則之制度，係指實體法或程序法上之權利人，於其權利成立或屆至清償期後，
經過長時間而不行使，義務人依其狀況得推論其已放棄權利之行使者，該權利雖未消滅，亦不得再行使。

故權利失效制度是於消滅時效與除斥期間外，另一限制權利行使之獨立制度；
其除須有權利人相當期間不行使權利之事實外，尚須義務人根據此一事實及其他有關狀況，相信權利人不再行使其權利，
致權利之再為行使有違誠信原則。故個案經調查結果，若原處分機關撤銷權經過相當長的時間不行使[5]，
於公法上之適切要件事實具備時，應可適用權利失效之法理，換言之，此時原處分機關不得再行使該撤銷權。

(三)折衷見解
採折衷說之實務見解沿用學者林錫堯、劉如慧之見解，認為原則上採肯定見解，
但如原處分機關不行使撤銷權超過30年以上，基於法的安定性原則，即不可再行使。

參、結論
其實此爭點之肯否說論辯，即是行政法原則下「法安定性」與「依法行政」之抉擇。學說傾向法安定性考量，
並從德國法作為比較法基礎作為論據而認為有適用權利失效之可能。而實務多數見解則認為撤銷權行使之重點在於依法行政、
信賴保護及重大公益間之選擇。而觀諸立法過程，除斥期間僅有知悉起2年之限制，
乃立法者有意捨棄長期間限制設計之結果，而非法律漏洞，因此不適用權利失效法理。

肆、給考生之叮嚀
歷年考試幾乎是不會處理行政法領域適用民法法理之問題，然而近年司法官取向問題偏冷門且實際，
而之所以會成為座談會討論之議題即代表該議題屬於法院實際運作下的法律問題，
因此與司法官近三年考試取向吻合而有很高之入題機率！在權利失效法理適用的問題，
同學務必點出「法安定性」與「依法行政」兩方見解之理論基礎，就可以掌握解題之基本脈絡。

[1]陳敏（2016），〈行政法總論〉，9版，頁466-467。
[2]林錫堯（2015），〈行政處分之職權撤銷〉，《中華法學》，第16期。劉如慧（2012），
〈撤銷違法處分之除斥期間及受領給付返還請求權之時效問題〉，《世新法學》，第5卷第2期。

[3]該座談會之法律問題如下：「甲為原住民，在A原住民保留地上自費建築房屋並供為自住，
於民國57年間依當時的臺灣省山地保留地管理辦法第20條規定向該管鄉公所申請登記取得地上權。
後來於68年間，依同辦法第7條第1項第2款規定申請無償取得A土地所有權。到了105年因鄰地所有人乙
（亦為原住民）占用部分A地，甲乃向乙提起民事訴訟請求拆屋還地，乙因此向該管鄉公所舉發其祖父
自53年間起即占有部分A地，並在該土地上建屋自住，請求鄉公所撤銷甲在A地（乙占有使用部分）之地上權設定。
該管鄉公所調查乙所提出之航照圖、戶籍登記資料、申請用電證明及四鄰證明等資料後，認定乙的主張屬實，
乃於106年依行政程序法第117條、第121條第1項規定就乙占有使用部分撤銷原核定設定地上權的處分。
請問上述鄉公所依職權撤銷原處分，
雖在行政程序法第121條第1項規定的2年除斥期間內為之，其撤銷權是否仍有權利失效的法理的適用？」
[4]參照最高行政法院52年判字第345號判例。
[5]至於權利人不行使權利之期間長短，視權利之種類、內容及重要性而有不同（最高行政法院95年度判字第1734號判決意旨參照）