地方自治vs委辦事項 作者-蘇諾凡

據報載，新北市政府於7月18日到環保署遞交深澳電廠環評案訴願書，環保署副署長詹順貴分析訴願相關法規後，指新北市府無法提訴願，「作秀作過了頭」；但新北市政府發言人張其強表示，依據地方制度法第18條，環境保護屬地方自治事項，是地方政府責無旁貸的責任。另外，金門與晉江於8月6日同步舉行通水儀式與通水典禮，金門縣長陳福海說，通水只是起步，接下來要通電、通橋，開啟「新三通」時代。對此，陸委會則表示，通電、通橋議題涉及兩岸協調溝通與兩岸關係發展等複雜敏感問題，「非地方自治事項」。本篇以近期這二則新聞，來檢視地方制度法上規定之自治事項及委辦事項究竟為何。

(一)《地方制度法》中自治事項之意涵
1、地方自治團體處理之公共事務可概分為自治事項與委辦事項，依據《地方制度法》第2條第2款規定，自治事項係指地方自治團體依憲法或本法規定，得自為立法並執行，或法律規定應該由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項。直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)之自治事項則分別規定於《地方制度法》第18條至第20條內容，以下以直轄市自治事項為例。
2、《地方制度法》第18條規定，下列各款為直轄市自治事項，共計十三大項，包括：一、關於組織及行政管理事項如下：(一)直轄市公職人員選舉、罷免之實施。(二)直轄市組織之設立及管理。(三)直轄市戶籍行政。(四)直轄市土地行政。(五)直轄市新聞行政。二、關於財政事項如下：(一)直轄市財務收支及管理。(二)直轄市稅捐。(三)直轄市公共債務。(四)直轄市財產之經營及處分。三、關於社會服務事項如下：(一)直轄市社會福利。(二)直轄市公益慈善事業及社會救助。(三)直轄市人民團體之輔導。(四)直轄市宗教輔導。(五)直轄市殯葬設施之設置及管理。(六)直轄市調解業務。四、關於教育文化及體育事項如下：(一)直轄市學前教育、各級學校教育及社會教育之興辦及管理。(二)直轄市藝文活動。(三)直轄市體育活動。(四)直轄市文化資產保存。(五)直轄市禮儀民俗及文獻。(六)直轄市社會教育、體育與文化機構之設置、營運及管理。五、關於勞工行政事項如下：(一)直轄市勞資關係。(二)直轄市勞工安全衛生。六、關於都市計畫及營建事項如下：(一)直轄市都市計畫之擬定、審議及執行。(二)直轄市建築管理。(三)直轄市住宅業務。(四)直轄市下水道建設及管理。(五)直轄市公園綠地之設立及管理。(六)直轄市營建廢棄土之處理。七、關於經濟服務事項如下：(一)直轄市農、林、漁、牧業之輔導及管理。(二)直轄市自然保育。(三)直轄市工商輔導及管理。(四)直轄市消費者保護。八、關於水利事項如下：(一)直轄市河川整治及管理。(二)直轄市集水區保育及管理。(三)直轄市防洪排水設施興建管理。(四)直轄市水資源基本資料調查。九、關於衛生及環境保護事項如下：(一)直轄市衛生管理。(二)直轄市環境保護。十、關於交通及觀光事項如下：(一)直轄市道路之規劃、建設及管理。(二)直轄市交通之規劃、營運及管理。(三)直轄市觀光事業。十一、關於公共安全事項如下：(一)直轄市警政、警衛之實施。(二)直轄市災害防救之規劃及執行。(三)直轄市民防之實施。十二、關於事業之經營及管理事項如下：(一)直轄市合作事業。(二)直轄市公用及公營事業。(三)與其他地方自治團體合辦之事業。十三、其他依法律賦予之事項。
3、從上述《地方制度法》第18條規定觀之，直轄市與縣(市)之自治事項大致雷同，值得注意的是，鄉(鎮、市)之自治事項(地制法第20條參照)，比起縣(市)則少了「勞工行政事項」、「都市計畫及營建事項」、「經濟服務事項」及「水利事項」四大項，僅有九大項。另外，自治事項係由地方自治團體編列預算支應，如《地方制度法》第70條即規定，地方辦理自治事項，應就自有財源優先編列之。
4、此外，就上級政府之監督手段與地方自治程度而言，上級政府對自治事項僅能適法監督，受中央干預程度較弱，亦即地方自主性較高。另外，就地方自治團體之救濟程序而言，地方自治團體辦理自治事項發生違法疑義或中央與地方發生權限爭議時，得聲請司法院解釋或提起訴願、行政訴訟等行政爭訟救濟途徑

(二)《地方制度法》中委辦事項之意涵
1、依據《地方制度法》第2條第3款規定，委辦事項係指地方自治團體依法律、上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，而負其行政執行責任之事項。
2、一般而言，委辦事項則多屬為管制性、秩序性之任務，例如環境污染取締、環境衛生用藥與農藥管制、食品衛生管理與各項建築安全管理等。例如縣之鄉道，多由縣政府將修建、養護等事項之權限，委由鄉鎮市公所代為辦理，其性質亦屬委辦事項。而委辦事項原則應由原委辦機關編列預算支應之。
3、除外，就上級政府之監督手段與地方自主程度而言，上級政府對委辦事項得為適法與適當監督，亦即中央干預程度較強，地方自主性較低。另外，地方自治團體辦理委辦事項時，係基於上對下指揮命令，基於行政一體，若發生爭議時，較無任何救濟途徑可供行使；人民倘對委辦事項欲提起訴願時，依訴願法第9條規定，應向受委辦機關之直接上級機關為之。

(三)由上所述，按憲法增修條文第9條授權制定之《地方制度法》，雖對中央與地方的權限分配，採取列舉自治事項，而以其餘為委辦事項的規定方式（前述第18條至第22條參照）。但此種規範亦非適當，一方面限縮了自治事項的範圍，另方面從結果上來看，也顯然不當地擴大了委辦事項的範疇。同時，因為委辦事項並無嚴格的法律保留原則的適用（地方制度法第2條第3款參照），有時中央基於經費負擔的考量（財政收支劃分法第37條參照），也故意模糊自治事項與委辦事項的區分，造成實務運作的更加困難。但基於人民主權的理念下，中央與地方之權限劃分，應該原則上尊重地方，只要地方能處理之事務，即劃歸給地方，中央僅處理地方所不能或不宜處理之事務；只要下級地方自治團體能處理之事務，即不應劃歸上級地方自治團體。亦即，應採取「地方優先、上升分配」的理念。

(四)最後，回到一開始的新聞案例，「深澳電廠設置與環評案」應屬國家政策能源推動之重大案件，按理應隸屬行政院經濟部能源局與環保署之權責，但因設置地點因位於新北市轄區範圍，涉及地方居民權益，從環境保護來看，新北市政府尚非不能置身事外，該案看似複雜，中央政府應與新北市政府以理性看待並協調之，同時也考驗上級政府的智慧。此外，金門縣長提出「新三通」一案，因事涉與對岸間之事務來往，應無異議非屬「地方自治」事項範疇。