一、前言

基於法安定性的要求，行政處分廢止設有2年之除斥期間（行程法第125條參照），然而廢止之除斥期間係自「原因發生時」起算，與撤銷自「機關知悉時」不同，非常容易逾越除斥期間而無從廢止，如此解釋是否將於部分案例中過度有害公益，而顯得不盡合理？最高行政法院109年度判字第566號判決即涉及本議題，筆者擬藉此案例介紹有關「行政處分廢止之除斥期間」之相關見解。

二、本文

(一)案例背景（簡化）
1.甲為籌備設立A醫院，而擬具水土保持計畫向B機關申請開發A醫院用地，B機關於民國（下同）89年9月11日作成「處分一」核定通過甲提出之前開水土保持計畫、於98年2月23日作成「處分二」核發「水土保持計畫施工許可證」。
2.嗣甲因自97年起至101年3月間止，未依照系爭水土保持計畫施工，經刑事判決認定成立水土保持法第33條第3項前段之「違反水土保持規定致水土流失罪」，並於103年12月19日判決確定。
3.C機關遂於106年4月11日依水土保持計畫審核監督辦法（下稱監督辦法）第31條第1項第1款、第2項規定[1]作成「處分三」，廢止處分一及處分二。
(二)歷審見解
1.高雄高等行政法院106年度訴字第486號判決
高等行政法院認為：監督辦法第31條第1項第1款及第2項規定為行政程序法（下稱行程法）第123條第1款之「法規准許廢止者」，而有行程法第124條適用；既然廢止原因早在103年12月19日刑事判決確定「前」即已發生，故C機關遲至106年4月11日始廢止，顯然已逾2年除斥期間。
2.最高行政法院109年度判字第566號判決
最高行政法院認為：本案廢止處分的依據並非行程法第123條，而直接爰自監督辦法第31條第1項第1款及第2項規定，主要理由植基於以下二點觀點：
(1)行程法的廢止法制主要在處理「因情事變更對合法處分規制效力所帶來合法性或合目的性衝擊」，即便兼有處理「道德風險」之功能，所防範者亦限於「低度道德風險」（如「不履行負擔」），而不包含「違反授益處分內含之誡命要求，不予廢止則危害無法排除」之「高度道德風險」，監督辦法第31條第1項第1款及第2項即為處理「高度道德風險」之特別規範。
(2)行程法第124條之除斥期間為「善後」規定，乃調整「情事變更一發生所造成的衝擊即立即『終結』」的情形，若衝擊仍持續，此時即不適合適用2年除斥期間。
本案允許開發土地的同時，也課予「依核定之系爭水土保持計畫為施工」之誡命要求，甲未依水土保持計畫施工，已屬高度道德風險的情形，且水土保持破壞所造成的影響持續，故C機關依監督辦法廢止並無2年除斥期間適用。
(三)學說見解
1.李建良老師[2]
李建良老師認為監督辦法第31條第1項第1款及第2項基本上屬行程法第123條第1款之情形，有行程法第124條之適用。適用所產生不合理的結果係肇因於行程法第124條不問原處分機關是否知有廢止原因之立法失誤，修法前解決方法有三：
(1)仍直接適用現行法（如高等行政法院）
(2)體系解釋：自原處分機關或其上級機關知有廢止原因時起算
(3)基於公益之考量，例外不適用（如最高行政法院）[3]
就第三方法而言，須視「系爭水土保持計畫及施工許可若不予廢止，是否造成對公益之重大危害」？李師認為主管機關仍得令改善或回復原狀，似無排除適用除斥期間之必要。
2.詹鎮榮老師[4]
詹鎮榮老師認為行程法第123條第1款的功能在於將各行政專法的廢止事由納入行程法中，以補充行政專法規範之不足（如行程法第124條、第125條、第127條），應無如同最高行政法院如言，從道德風險觀點，區分專法的特別廢止事由與行程法第123條的一般廢止事由；惟例外於二種情形可排除行程法第124條適用：
(1)專法之規範封閉性
若立法者有意賦予專法「規範封閉性」的特徵，則因立法者有意自行建構一套獨立之廢止規範，而排除適用行程法第124條；是否具「規範封閉性」，依德國聯邦行政法院之標準，應符合：（一）廢止的「羈束性」（亦即不得裁量是否廢止），（二）立法意圖上可得知優先保障第三人或公益。
(2)利益衡量
若個案中有亟需維護的重大公益，且非廢止不足以實現者，則排除除斥期間的適用，即成為個案合義務裁量之唯一可能。
基此，監督辦法第31條第1項第1款及第2項藉由行程法第123條第1款納入行程法的關於廢止的規範架構內，原則上就除斥期間的規定得補充適用之。又監督辦法不具前述的「規範封閉性」，且就本案而言，雖可認水土保持為重大公益，但「廢止是否為維護此重大公益的唯一合義務方案」，詹師認為尚非必然，故似仍無排除行程法第124條適用的必要。
 

三、給考生的叮嚀

本判決主要爭執點在於「行程法與監督辦法的關係」，若以本判決為出題內容，考生應藉由說明「行程法與監督辦法的關係」帶出是否有除斥期間之適用；另外，廢止除斥期間之起算點係「原因發生時」，則甲持續違法的「繼續性行為」究竟應自「開始」或「結束」其違法行為時起算，亦值得討論，若考生亦能就此充分論述，更可使考卷脫穎而出。

[1]水土保持計畫監督辦法第31條第1項第1款：「有下列情形之一者，主管機關得廢止原審定或核定水土保持規劃書、水土保持計畫或簡易水土保持申報書：一、未依核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書施工，情節重大。」第2項：「前項之廢止，如已核發水土保持施工許可證者，主管機關應同時廢止，並通知水土保持義務人限期繳回，未依規定期限繳回者，公告註銷。」
[2]李建良（2021），〈行政法裁判精選〉，《月旦法學雜誌》，第313期，頁154。
[3]詳細論述，參見：李建良（2016），〈論行政處分撤銷與廢止之除斥期間〉，《政大法學評論》，第144期，頁359-360。
[4]詹鎮榮（2021），〈行政處分廢止除斥期間之排除適用－最高行政法院109年度判字第566號判決評釋〉，《台灣法律人》，第2期，頁105-119。
 

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