基礎行政法:行政行為

基礎行政法:行政行為--從110年關務特考之題目為中心

一、前言
行政行為一詞對於閱讀過任何一本行政法著作的人肯定不陌生，更被認為是行政法的常識(ABC)，故而本文希望藉由關務特考的考卷瀏覽，初步帶大家重新複習過一次四大行政行為:行政處分、行政契約、行政命令(法規命令與行政規則)、行政事實行為。
二、試題觀摩
110年關務特考第三題
財政部民國110年03月26日發布台財人字第11000543260號令修正「財政部關務署臺北關辦事細則」部分條文，自民國110年03月28日生效。請依行政程序法之規定，說明本細則之法律性質、意涵及效力。（25分）
110年關務特考第四題
衛生福利部國民健康署民國105年11月11日國健教字第1059906839號函說明二謂：「按菸害防制法第15條第1項第8款、第9款規定：『下列場所全面禁止吸菸：…八、供室內體育、運動或健身之場所。九、教室、圖書室、實驗室、表演廳、禮堂、展覽室、會議廳（室）及電梯廂內。』上開場所除獨立設置外，亦常見附設於其他公、私立場所中，並未區分其所屬場所之性質而有不同規範，且其單獨列為菸害防制法第15條之一款，則無論係設於營業場所、公共場所，抑或是公寓大廈內，均為全面禁菸場所。」請依現行法制及實務，說明本號函之法律性質、意涵及效力。（25分）
由110年的關務特考可以發現，其四題中有兩題在考行政法之基本命題「行政行為如何區分」，雖然行政行為區分在司法官律師考試[1]中是基本中的基本，但這也意味著，如果無法掌握此項重要前提，將可能無從解題(例如無從回答訴訟類型、訴訟標的、請求權基礎，或為行政行為之違法性控制)，而且若失分更與其他考生差一大截。
故而本文希望藉由「沒有被延期而能在司法官律師一試前如期舉行之考試」，幫同學複習如何區分行政行為、其要件為何以及相關之實務見解。

三、行政行為之種類及內容介紹
若觀察我國之行政程序法可以發現，行政程序法第九十二條開始乃是對於各行政行為之介紹，分別是行政處分(92條以下)、行政契約(135條以下)、法規命令(150條以下)、行政規則(159條以下)、行政事實行為、計畫行為(162、163條)等。本文欲就上開種類與以介紹

（一）種類
1.行政處分
行政處分依據行政程序法第92條1項可知，其乃是行政機關依其單方行為所為之公權力措施者而言，而進一步於2項規定，若相對人可得確定或乃是對於公物之得喪變更者，分別屬於對人/對物之一般處分，而仍屬於行政處分。行政處分不以命名為行政處分為必要，僅須依其體例文字符合構成要件者，即屬之(司法院釋字423號參照)
由上開定義可以知道，其要件分別有:
(1)公權力性
需要是依據公權力措施所為之行為始屬之，所謂之公權力措施係外觀上具有處理行政事務之公權力，且以行使公權力之意思而作成之規制[2]。
然而其會進一步涉及一個爭點便是，公、私法區分，蓋僅有屬於公權力所為之措施(若依據新主體說)，始有公法適用可能。
進一步可能討論的是，行政程序法第92條第1項所稱之「其他公權力措施」所指為何[3]?在此本文依據法學方法論認為，應該屬於具體措施之掛一漏萬規定，避免法條之固定性無從應對社會變遷而產生法律漏洞，所為的一種法學制定方法。
(2)行政機關
又行政處分需要是行政機關所為者，所謂之行政機關，係指一切依據組織法法規之規定能獨立對外，按照公法之標準執行行政任務之機構[4]。至於內部單位如經機關授權，以單位名義對外行文者，亦視為行政機關之行政處分[5]。
(3)具法效性(又稱之為規制性)
行政處分之最大特徵即在於其需對外生一個形成「行政法地位上權利義務歸屬」之法律效果，而這也是行政處分中在答題論述上最難探討的一個要件，同學務必注意。
(4)具體性(個別性)
稱特定具體事件，指的是相對人必須特定，且所涉及之事實關係必須具體（行政法院59年判字192號判例參照）[6]。在相對人是否特定之上，至少須於處分發布時已得特定而不再增加者，而成封閉系統，否則將難以與法規命令區分。然而德國1976年訂立之聯邦行政程序法35條承認之對人一般處分之概念[7]，將處分之界定放寬為一般性特徵，依據上開特徵可得確定相對人範圍之行政處分，並不以發佈時為必要[8]，則行為人特定此要件應該如何確定?若單為一人那可以說特定，但兩人、三人呢?因此，是否得以特定成為一個抽象的詞彙[9]，可得特定之界線已然模糊。進而有學者認為，具體性之判斷應該著重於事實具體的判斷，而藉由究竟是單次性亦或是重複性作為判准。[10]惟，依據上開判準者，亦有學者批評，認為若義務已經相當具體，則縱使得反覆為之，也不應該成為「其非行政處分之理由」，同時，也有學者堅持以只要相對人特定，則權利義務內容勢必具體作為主張。[11]除此之外，更有學者嘗試對一般性特徵中可得確定作更具體化的判斷，例如依據處分送達之人判斷有無特定、機關所為之法律基礎為何來推導出國家的管制措施之法律性質、做成處分之動機或理由、時間空間關係以及處分之目的等等[12]
(5)單方性
行政處分最後需要是機關所為之單方行為，亦即僅需行政機關為該行為即生法律效果者，第三人協力處分亦不影響行政處分之成立與否，而是論以其他責任。
2.行政契約
行政契約依據行政程序法第135條則是兩個以上之法律主體，以設定、變更或消滅行政法律關係為目的，互為意思表示而合致成立之法律行為。
亦即，其除了需是機關所為之有法律效果行為外，必須是由兩人共同決定，而具備雙方關係，故而此時第三人是否同意，則會影響行政契約是否有效。
3.法規命令
法規命令依據行政程序法第150條乃是，行政部門基於法律之授權，對多數人民就一般事項所制定之普遍抽象之法規範。法規命令依據中央法規標準法第七條規定，需要基於法律授權，且需要根據內容、目的及範圍予以明確之規定及界線，且法規命令之內容不得牴觸高位階之法令
法規命令需要於事前經過聽證後，交由上級機關核定後始得會銜發布。發布後須提報立法院會議(立法院職權行使法60條參照)
4.行政規則
反之，行政規則則屬於不對外生效之命令類型，乃是對於法律再解釋或對內部機關、組織之相關制度與以更具體、詳細之規定而言。故而又區分為以下之亞類型:
(1)解釋性行政規則
就法規範之解釋、適用，使行政工作合理化並統一法律適用之一種規則。
2、組織性行政規則
此種法規涉及行政機關內部之組織與運作。
(2)行政事實行為
行政事實行為又稱為單純行政行為，係指公行政一切非以發生法律效果為目的而以發生事實效果為目的之行政行為類型。
（二）如何區分?
1.法規命令與行政(一般)處分

法規命令與行政處分最大的差別在於前者乃對抽象人為之，後者則對特定人為之，然而在行政處分擴大包含對人一般處分，而以一般性特徵為盼準時，即生何範圍屬於特定、何範圍屬於抽象之爭議；建議考生遇到此種題目理應兩說並陳，在擇定一說進行說理。
最常遇到的爭議包含紅線畫製、紅綠燈，至於都市計畫之通盤檢討變更在行政訴訟法內訂立專章後，算是弭平部分紛爭。
2.行政處分與事實行為:以大法庭裁定為中心
行政處分與事實行為最大之不同在於行政處分乃是依據行政機關之意思表示對外發生法律效果者，事實行為則非以意思表示為判斷者。其二者之區別有其不要，蓋我國行政訴訟法第四條、第五條限於行政處分使得行之，第八條則是一般給付訴訟，以事實行為之救濟為中心。
就行政處分與事實行為之區分，近來重要之實務見解非最高行政法院109年度大字第1號裁定莫屬，其判決結果認為，徵收補償之價額爭議，應行課與義務訴訟，蓋其上非人民得直接向主管機關請求金錢給付，故而不得逕依第八條提給付訴訟[13]。
3.法規命令與行政規則
值得注意者乃，雖然行政規則原則不對外生效，然而若裁量規則形成一慣例而間接對外生效者，應依據行政程序法第六條「行政自我拘束原則」作為拘束行政機關裁量不得恣意之方式。
4.行政處分與行政契約
行政處分與行政契約之區分則在於，前者乃是行政機關之單方行為，後者則是兩個法律主體間之雙方關係；前者之瑕疵包含得撤銷與無效，後者則僅有無效此一法律效果。
行政處分與行政契約之交錯領域多在於公、私法修正雙階理論之討論，以及一繼續性之行政契約中，得否在作成行政處分，亦即學理上所稱之雙行為並用禁止與否的爭議，考生也應該多加注意。

四、解題
（一）110年關務特考第三題
財政部民國110年03月26日發布台財人字第11000543260號令修正「財政部關務署臺北關辦事細則」部分條文，自民國110年03月28日生效。請依行政程序法之規定，說明本細則之法律性質、意涵及效力。（25分）
此題目在考學生對於「細則」之靈敏度，是否知悉細則乃是法規命令之專用詞彙[14]，若得判定，則考生僅需就行政程序法150條以下之規定予以撰寫即可。(例如給予聽證、須公告、須有法律授權、須核定後發布等)
（二）110年關務特考第四題
衛生福利部國民健康署民國105年11月11日國健教字第1059906839號函說明二謂：「按菸害防制法第15條第1項第8款、第9款規定：『下列場所全面禁止吸菸：…八、供室內體育、運動或健身之場所。九、教室、圖書室、實驗室、表演廳、禮堂、展覽室、會議廳（室）及電梯廂內。』上開場所除獨立設置外，亦常見附設於其他公、私立場所中，並未區分其所屬場所之性質而有不同規範，且其單獨列為菸害防制法第15條之一款，則無論係設於營業場所、公共場所，抑或是公寓大廈內，均為全面禁菸場所。」請依現行法制及實務，說明本號函之法律性質、意涵及效力。（25分）
若從本號函可以發現，其在於解釋菸害防制法第十五條第八九款之意思，應屬於就內部機關作稽核時，便利判斷禁止場所之解釋，而可認為屬於一解釋性行政規則。則決定之後，考生即得進一步討論行政規則之意義、性質、意函以及效力。從上開二題可以發現，關務特考藉由三四提併陳，測驗考生是否得以區分對外、對內效力，以及法規命令與行政規則之效力、程序等。
五、給考生的叮嚀
行政行為之界分有時具有模糊性，例如何屬具體?何屬抽象?何屬有意思表示?何屬無意思表示?何屬內部?何屬外部，若遇到邊際案例，建議考生可以兩說併陳，並依據本件所提供之事實擇定一個較適合之行政行為類型。又考生於閱讀行政行為時，不應僅閱讀行政處分，而應當進一步熟讀各大行政行為之要件、類型、合法性控制、違法之法律效果，制定之要求程序，才能應對行政行為所衍生之考題。
[1]舉例而言
109年司法官律師一、二題
108年司法官律師第二題
[2]《行政法總論》，陳敏，2016年9月，六版，頁309
[3]108年警察特考三等法制行政法
[4]陳敏，同前揭註2，頁307
[5]行政法院50判字第18號判例參照。
[6]行政法院59年判字192號判例
[7]我國行政程序法第92條第2項亦明文規定一般處分之概念。
[8]許宗力著，〈行政處分〉，翁岳生編，《行政法》，頁490-491，3版，台北：元照
[9]許宗力，同註6，頁490
[10]許宗力，同註6，頁490，傅玲靜（2016），〈對於抽象法規範之行政爭訟—以都市計畫之擬定及變更為例〉，月旦法學教室，167期，頁11
[11]許宗力，同註，頁500
[12]蕭文生（2010），〈禁停紅線．一般處分．對物一般處分—評最高法院裁字490號裁定〉，月旦法學裁判時報，頁36
[13]詳細內容:土地徵收條例第30條第1項及第2項規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。」「前項市價，由直轄市、縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之。」是被徵收土地之補償價額，須經主管機關提交地價評議委員會評定其徵收當期之市價，並據以核定補償處分後，始得確定人民之給付請求權，尚非得由人民直接向主管機關請求金錢給付，則被徵收土地所有權人對補償價額不服，尚不得逕依行政訴訟法第8條提起一般給付訴訟，請求主管機關發給補償費
[14]中央法規標準法第三條:「各機關發布之命令，得依其性質，稱規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。」

 

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