訴願決定對原處分機關之拘束力： 以最高行政法院112年度抗字第222號裁定為例

一、前言
依訴願法及行政訴訟法，訴願人對訴願決定不服，得對之提起撤銷訴訟，惟原處分機關若不服上級機關之不利訴願決定，是否亦得提起撤銷訴訟？似有所疑。對此，本文將會以最高行政法院112年度抗字第222號裁定之背景事實為出發點，分析訴願決定對原處分機關之拘束力。
二、正文
（一）裁判背景
A為B校之中文系副教授，於104學年度第2學期申請升等為教授，該升等案經B校中文系教師評審委員會於民國105年決議不通過，並由中文系於同年9月15日發函通知A。A不服，提起申訴，經B校申訴評議決定其申訴無理由，A復提起訴願。教育部在106年3月1日作成訴願決定後，撤銷該中文系105年9月15日函及申訴評議決定，並命B校於2個月內另為適法之處分。惟B校教師評審委員會依教育部所為訴願決定意旨，再次開會審議，仍決議不通過A之申請升等案，並去函通知A。A對此處分不服，提起訴願，又經教育部以111年6月28日臺教法㈢字第1110029313號訴願決定撤銷上開處分，並命B校於2個月內另為適法之處分。B校對系爭訴願決定不服，提起行政訴訟，求為撤銷系爭訴願決定，經臺北高等行政法院111年度訴字第1038號裁定駁回，B校仍不服，乃提起本件抗告。
（二）裁判見解
1.下級審見解：臺北高等行政法院111年度訴字第1038號裁定
針對此案，北高行首先指出：B校作成A升等不通過之決定，核屬對教師為資格審定之行政處分；又，B校對A之升等案自主審查之權限，係教育部授權而來，故教育部基於教師法規定，對B校所為教師升等資格審查結果，享有再為審查之監督權，B校主張之自治權，在此法定範圍內係受有限制。其次，A因不服B校之處分，未循申訴、再申訴之救濟途徑，逕行提起訴願，本即符合教師法第44條第4項規定，而依該條第6項之規定「原措施性質屬行政處分者，其再申訴決定視同訴願決定；不服再申訴決定者，得依法提起行政訴訟」，已明定在申訴決定視同訴願決定，故屬教育部得依法行使監督權之範圍。準此，教育部就原處分所為系爭訴願決定，性質上同為一般上級機關對B校所為法定監督權之行使，依訴願法第95條前段規定，B校仍應服從教育部以系爭訴願決定所為監督結果，並無許可對之提起行政訴訟之餘地，故以裁定駁回B校之訴訟聲請。
2.本審見解：最高行政法院112年度抗字第222號裁定
(1)原處分機關應受上級機關之訴願決定拘束
訴願程序乃行政程序之一種，係行政體系內部自省之救濟程序，原處分機關為訴願程序之相對機關，並非訴願法第1條第1項所稱之「人民」，亦非同條第2項所定處分相對人之自治團體或公法人，同法第18條之「利害關係人」，亦不包括為訴願相對機關之原處分機關在內。再按原處分機關於行政訴訟中之地位，依行政訴訟法第24條：「經訴願程序之行政訴訟，其被告為左列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。二、撤銷或變更原處分時，為撤銷或變更之機關。」之規定，其為被告，另同法第4條第3項所稱「訴願人以外之利害關係人」，亦不及於訴願相對機關之原處分機關。是故，不論現行訴願法或行政訴訟法之體制，原處分機關縱認訴願決定違法，亦不允許其對於訴願決定提起撤銷訴訟。易言之，原處分機關對上級機關之訴願決定，應受訴願決定之拘束，不得再為不服之表示，以符行政一體性原則之適用。
(2)公立大學審定教師資格應受教育部監督，於此範圍內有上下服從關係
復依教師法第7條及教育人員任用條例第14條第2項，公立大學對於教師資格之審定，係屬法律在特定範圍內授予公權力之行使。若公立大學所為不通過教師升等之處分，經教育部以訴願決定撤銷，因公立大學就此公權力行使事項，本受相對人之業務監督，在業務監督範圍內，具有上下之服從關係，對於訴願決定撤銷原處分，應服從其業務監督，自無從對外表示不服而提起撤銷訴訟，請求撤銷訴願決定。若竟提起撤銷訴訟，屬不備撤銷訴訟之要件，又不能補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款裁定駁回之。
(3)憲法法庭111年度憲判字第11號判決之適用範圍
因B校抗告主張憲法法庭111年度憲判字第11號判決肯認當大學自治權受侵害時，大學即可提起行政訴訟，原裁定卻將大學自治權限縮解釋於大學對教師之不續聘，而不及於大學對教師升等通過與否之決定，有不當限縮憲法法庭111年度憲判字第11號判決意旨適用範圍之虞。對此，最高行在本判決亦明言指出：憲法法庭111年度憲判字第11號判決主文，係宣告本院106年6月份第2次庭長法官聯席會議決議，關於公立大學就不予維持其不續聘教師措施之再申訴決定，不得循序提起行政訴訟部分，牴觸憲法第11條保障學術自由及第16條保障訴訟權之意旨，應自該判決公告之日起不再援用。至公立大學基於法律授予公權力所為措施（如本件抗告人對教師升等申請所為不予通過之原處分），倘未獲再申訴決定或訴願決定維持，公立大學得否對該再申訴決定或訴願決定提起行政訴訟，並非該憲法訴訟之爭點，自非上開憲法法庭判決之效力所及。
三、結語
最高行政法院本號裁定採通說認為原處分機關應受上級機關之訴願決定拘束，不得為不服之表示或提起撤銷訴訟，以維持行政一體原則；又因本件所涉及之公立大學審查教師資格之權限，乃由教育部依法授權而來，教育部對其有監督權限，而於此範圍內為其上級機關。職是，本案B校無從針對此與訴願決定相等之再申訴決定提起救濟。
四、給考生的話
本號判決同時涉及憲法法庭111年度憲判字第11號判決教師與公立學校之救濟，以及訴願法上之傳統爭點，相當有趣，值得一讀。